Экспертиза нормативно-правовых актов учебник

Правовая экспертиза нормативных правовых актов

В соответствии с приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 25 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации» одним из направлений деятельности Главного управления является проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции и федеральным законам. Согласно положениям приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов). Правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции и федеральным законам.

Телефон: (495) 955-59-99

Адрес: 119991, ГПС-1, город Москва, улица Житная, дом 14

to52.minjust.ru

Е.В. Раздъяконова, Е.-Д.С. Третьякова Правовая экспертиза нормативных правовых актов

Транскрипт

1 Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ ФИЛИАЛ РАНХиГС Е.В. Раздъяконова, Е.-Д.С. Третьякова Правовая экспертиза нормативных правовых актов Учебное пособие для студентов всех форм обучения по направлению подготовки Юриспруденция (авторская редакция) Новосибирск, 2014

2 Издается в соответствии с планом учебно-методической работы СИУ-филиала РАНХиГС Рецензенты: Дидикин А.Б. канд. юрид. наук, доцент кафедры правового обеспечения рыночной экономики Новосибирского национального исследовательского государственного университета Макарцев А.А. канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирского института управления филиала РАНХиГС Раздъяконова Е.В., Третьякова, Е.-Д.С. Правовая экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие/ авторы Е. В. Раздъяконова, Е.-Д. С. Третьякова; СИУ-филиал РАНХиГС. Новосибирск: изд-во СибАГС с. Учебное пособие разработано с целью учебно-методического обеспечения дисциплины государственно-правового профиля «Правовая экспертиза нормативных правовых актов». Содержание тем учебного пособия соответствует рабочей программе дисциплины. После каждой темы приведен список контрольных вопросов для самопроверки студентов. Учебное пособие предназначено для студентов всех форм обучения по направлению подготовки Юриспруденция

3 Содержание Введение. 6 ТЕМА 1. ПРАВОВОЕ ПРОСТРАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Понятие конституционного строя, верховенства Конституции РФ, правового пространства РФ Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации Понятие и принципы правотворчества Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации ТЕМА 2. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Понятие правовой экспертизы нормативного правового акта Виды правовой экспертизы нормативных правовых актов ТЕМА 3. СУБЪЕКТЫ ПРОВЕДЕНИЯ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Субъекты проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов Министерство юстиции РФ как субъект проведения правовой экспертизы нормативных актов 65 3

4 ТЕМА 4. ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РФ Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как объект правовой экспертизы Приказ Министерства юстиции РФ от 31 мая 2012 г. 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» ТЕМА 5. МЕХАНИЗМ ПРОВЕДЕНИЯ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Этапы проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов Нарушения правил юридической техники в нормативных правовых актах Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, воспроизводящих нормы федеральных актов Использование судебной практики при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов ТЕМА 6. РЕЗУЛЬТАТЫ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов Опротестование и судебное обжалование прокурором незаконных правовых актов

5 6.2. Приведение противоречащих нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством ТЕМА 7. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как мера противодействия коррупции Объект антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Органы, осуществляющие антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Порядок проведения антикоррупционной экспертизы Коррупциогенные факторы Заключение

6 Введение «Правовая экспертиза нормативных правовых актов» межотраслевая публично-правовая учебная дисциплина. Предметом изучаемой дисциплины являются общественные отношения, складывающиеся в процессе проведения правовой экспертизы. Дисциплина имеет тесную связь с конституционным, муниципальным и административным правом. На изучение данной дисциплины отводится мало аудиторных занятий лекций и семинаров. Преподавание и изучение дисциплины осложняется отсутствием учебной литературы по указанному предмету. При подготовке к занятиям студентом следует в основном ориентироваться на лекционный материал, а также на рекомендованный список основной и дополнительной литературы. При изучении нормативных правовых актов студентам следует использовать текст соответствующего нормативного правового акта в последней действующей редакции. В рамках данной учебной дисциплины студенты получают знания о понятии, предмете правовой экспертизы, о субъектах и механизме проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов. Рассматриваются вопросы понятия единства правового пространства РФ; предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ и их разграничения; верховенства Конституции РФ и федеральных законов; рассматриваются правила юридической техники, касающиеся формы и текста нормативного правового акта; антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. При изучении учебной литературы используется широкий круг учебной и научной литературы, нормативных правовых актов и судебной практики. Вместе с тем, по изучаемой дисциплине отсутствует специальная учебная литература. Для изучения всех тем дисциплины рекомендуется использовать монографию: Третьякова Е.-Д. С. Правовая и 6

7 антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (конституционно правовое исследование на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции в субъектах Российской Федерации в пределах Сибирского федерального округа) / Е.-Д. С. Третьякова. Новосибирск: Изд-во НГТУ, с. Целью изучения дисциплины является формирование у студентов теоретических знаний и выработка профессиональных навыков проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и иных документов. Изучением дисциплины достигается формирование у студентов представления о правовой экспертизе нормативных правовых актов как об эффективном инструменте, с помощью которого выявляются несоответствия нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству. Дисциплина «Правовая экспертиза нормативных правовых актов» предназначена для того чтобы сформулировать у обучающихся совокупность знаний по реализации принципа верховенства Конституции РФ, разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ; дать представление о понятии правового пространства РФ и необходимости обеспечения его единства; о правовой экспертизе и ее видах, в частности об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов; о деятельности Министерства юстиции РФ и его территориальных органов и прокуратуры по приведению нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством; о правилах юридической техники, языке закона и требованиях к внешнему оформлению нормативных правовых актов. 7

8 ТЕМА 1. ПРАВОВОЕ ПРОСТРАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ План темы: 1.1. Понятие конституционного строя, верховенства Конституции РФ, правового пространства РФ Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации Понятие и принципы правотворчества Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Контрольные вопросы 1.1. Понятие конституционного строя, верховенства Конституции РФ, правового пространства РФ В 1993 г. принята Конституции РФ, в которой провозглашаются новые принципы построения общества, государства и права. В связи с этим, происходит коренное преобразование законодательного массива. Конституция Российской Федерации впервые провозглашает основы конституционного строя. Энциклопедический словарь определяет, что конституционный строй это система правоотношений, в которых реализуются суверенитет народа, права и свободы личности, прерогативы органов государственной власти. В более узком значении конституционный строй понимается как способ организации государства, базирующийся на Конституции и защищаемых ею ценностях 1. В отечественной научной и учебной правовой литературе встречаются различные определения понятия конституционного строя. Н.А. Богданова определяет конституционный строй как «логическое построение, отражающее объективированные в нормах конституционного права устройство государства и общества, а также положение человека в системе отношений: 1 Конституционное право России: Энциклопедический словарь / общ. ред. В.И. Червонюк. М.: Юрид. лит., С

9 государство общество личность» 1. О. Е. Кутафин вкладывает в это понятие совокупность определенных гарантий подчиненности государства праву 2. Под конституционным строем М. В. Баглай понимает «порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией» 3. Также в учебной литературе под конституционным строем понимается форма (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство 4. На наш взгляд, предложенные ведущими исследователями трактовки понятия конституционный строй, не являются столь полярными, их объединяет единый стержень подчинение нормативных актов идеям правового государства. Следует согласиться с понятием конституционного строя данным О. Г. Румянцевым, в которое вкладывается целостная система, подчиненная безусловным нравственным и конституционным велениям. Она основана на совокупности основополагающих регуляторов, которые содействуют закреплению в общественной практике и в правосознании стабильных, справедливых, гуманных и правовых связей между человеком, гражданским обществом и государством 5. Глава первая Конституции Российской Федерации провозглашает основы конституционного строя. При этом сама Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие и применяется на всей 1 Богданова, Н. А. Система науки конституционного права / Н.А. Богданова. М.: Юристъ, С Государственное право Российской Федерации. Курс лекций для юридических институтов и факультетов. Т. 1 / под. ред. О. Е. Кутафина. М.: Юрид. лит., С Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА, С Козлова, Е. И., Кутафин, О. Е. Конституционное право России: учебник. 4-е изд. перераб. и доп. М.: Проспект, С Румянцев, О. Г. Основы конституционного строя России. Понятие, содержание, вопросы становления / О. Г. Румянцев. М.: Юрист, С

10 территории России (статья 15). Как отмечает И. А. Кравец, высшая сила Конституции выражает ее место в иерархии правовых актов, действующих в Российской Федерации, а также определяет приоритет действия и применения конституционных норм. Это качество может рассматриваться в двух аспектах: в формальном и материальном. Формальный аспект высшей юридической силы означает, что предусмотренные Конституцией правовые акты должны приниматься с соблюдением конституционной процедуры. Если зафиксированная конституционными нормами процедура не соблюдается, правовой акт может быть признан Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции. Материальный аспект высшей юридической силы предполагает, что правовые акты в границах, предусмотренных Конституцией, должны соответствовать ей по содержанию. Содержательное соответствие выражается в непротиворечивости законов и иных правовых актов конституционным положениям 1. Необходимо отметить, что проблема несоответствия между региональным и федеральным законодательством это проблема, касающаяся в той или иной степени всех федеративных государств. Однако в Российской Федерации, ввиду сложного федеративного устройства проблема чрезвычайно актуальна и требует решения со стороны государства, а также теоретического и практического осмысления. В Конституции Российской Федерации 1993 года впервые введено понятие «правовая система» (часть 4 статьи 15). К конституционным параметрам правовой системы в юридической литературе относится следующее. Во-первых, признание того, что правовая система Российской Федерации включает правовые акты федеральных органов, правовые акты органов субъектов Российской 1 Кравец, И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Москва Новосибирск: ООО Изд-во ЮКЕА, С

11 Федерации, местного самоуправления 1, а также акты, принятые в результате прямого народного волеизъявления. Во-вторых, установление правовых зависимостей: Конституция, конституционные законы (понимаемые как федеральные), законы, указы, постановления, приказы, распоряжения и иные правовые акты находятся между собой в строгом соотношении. В-третьих, нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие в Российской Федерации. Все правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Акты и действия, противоречащие Конституции Российской Федерации, не имеют юридической силы. В-четвертых, в правовой системе обеспечивается верховенство 3aконa. Все должностные лица государственные и общественные организации «действуют на основе и во исполнение закона. Рамки «закона дают простор выбору вариантов решений» подзаконные акты должны строго соответствовать закону. В-пятых, провозглашение принципа: законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В-шестых, в случае возникновения юридических коллизий используются либо согласительные процедуры, либо обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта. Юридические споры разрешаются уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией и процедурами. В-седьмых, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской 1 См., например, Муниципальное право России: учебник / А. Н. Кокотов, А. С. Саломаткин. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, С ; Уваров, А. А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации (проблемы развития и взаимодействия): дис. докт. юрид. наук: М., c. 11

12 Федерации являются составной частью ее правовой системы и защищаются наравне с законом 1. Конституция Российской Федерации в статьях 1, 4, 5 закрепляет двухуровневое построение правовой системы Российской Федерации и ее единство. При этом в состав правового пространства России включается федеральное законодательство как совокупность нормативных правовых актов, действующих на всей территории страны, так и законодательство субъектов в составе Российской Федерации совокупность нормативных правовых актов, принятых органами власти субъектов Федерации в пределах их компетенции. Термин правовое пространство не раскрывается на уровне федерального законодательства. Однако понятие правового пространства нередко в литературе связывают с его пространственно-территориальной составляющей, то есть понятие «пространство» интерпретируется как «территориальные пределы функционирования государственной власти». Эти пределы ограничиваются государственной территорией. В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория страны включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Конституционное определение государственной территории позволяет заключить, что внутренние воды и территориальное море относятся исключительно к федеральной территории, не входя в состав территории субъектов РФ, Это определение состава государственной территории дополняет Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» 2. Согласно этому акту государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) 1 Тихомиров, Ю. А. Конституция, закон, подзаконный акт / Ю.А. Тихомиров. М.: Юрид. лит., С О Государственной границе Российской Федерации: Закон РФ от (ред. от ) // Российская газета мая. 12

13 Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Прохождение Государственной границы, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, устанавливается: а) на суше — по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам; б) на море — по внешней границе территориального моря Российской Федерации; в) на судоходных реках — по середине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках, ручьях — по их середине или по середине главного рукава реки; на озерах и иных водных объектах — по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы Государственной границы к берегам озера или иного водного объекта. Государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному водному объекту, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону; г) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водных объектах — в соответствии с линией Государственной границы, проходившей на местности до ее затопления; д) на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водные объекты, — по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения Государственной границы на воде. Суша сухопутное пространство материка и (или) островов. Воды включают в себя территориальное морские и внутренние воды. Территориальное море Российской Федерации прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отсчитываемые от линии наибольшего отлива как на материке, так и на островах, или от прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки. Перечень географических координат последних с указанием их основных исходных геодезических данных утверждается Правительством РФ и публикуется в «Извещениях мореплавателям». К внутренним водам относятся воды рек, озер, каналов, других водоемов, берега которых принадлежат 13

14 Российской Федерации, а также определенная часть морского пространства, прилегающая к побережью государства и расположенная в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины его территориального моря. Недра часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Воздушное пространство воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе над внутренними водами и территориальным морем. В литературе указывается, что в теории международного нрава под верхним пределом суверенного воздушного пространства предлагается считать границу между воздушным и космическим пространством на высоте км от уровня Мирового океана. Фарватер водный путь для безопасного плавания судов между надводным» и подводными препятствиями. Тальвег линия, соединяющая наиболее пониженные участки дна реки, балки, оврага, долины. Вся территория Российской Федерации находится в ее полном ведении (п. «б» ст. 71 Конституции РФ). Поэтому она обладает исключительным правом определять правовой режим своей территории и границ, принимая законы, иные нормативные акты, заключая межгосударственные договоры, соглашения об установлении, изменении государственной границы страны, передаче части своей территории другому государству или о приобретении части территории другого государства, об экономическом, военном, транспортном, ином использовании части своей территории 1. Единое правовое пространство на всей территории России предполагает единую правовую систему. Так, в статье «Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития» И. Н. Барциц указывает: «процессы формирования правового пространства непосредственно 1 Конституцонное право России: учебник / отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, С

15 обусловлены процессами развития государственности. Эта взаимосвязь обуславливает перенос ряда основных характеристик государственного пространства в категории, характеризующие правовое пространство 1». К таким характеристикам относятся: — суверенитет Российского государства над всей его территорией; — непрерывность, однородность и целостность правового пространства; — территориальная ограниченность; — системно-структурный характер; — внутреннее единство правового пространства; — внешнее единство (единство в международно-правовых отношениях); — преемственность при формировании правового пространства государства. Вместе с тем, рассматривая правовое пространство, необходимо учитывать не только территориальные пределы государственности, но и весь спектр общественных отношений, подвергающихся правовому регулированию. Дестабилизирующими факторами, разрушающими единство правового пространства, являются пробелы в праве. Так, юридическая энциклопедия определяет пробел в праве как полное или частичное отсутствие правового регулирования конкретного вида общественных отношений в определенной сфере, которая в принципе регулируется нормами права и объективно требует правового регулирования 2. Как справедливо отмечает В. В. Лазарев, неверным является использование понятия «пробел» по отношению к тем моментам, где речь идет о «преднамеренном молчании» 1 Барциц, И. Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // Ежегодник российского права / И. Н. Барциц. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, С Юридическая энциклопедия: издание 5-е, доп. и перераб. / Л. В. Тихомирова, М. Ю. Тихомиров. М.: Юринформцентр, С

16 законодателя, то есть о такой формулировке нормы закона, в которой решение того или иного вопроса сознательно оставляется открытым, с целью предоставить это решение течению времени или усмотрению правоприменительных органов 1. К той же разновидности норм можно отнести и такие, в которых упоминаются абстрактные понятия, не подлежащие точному нормативному определению. Однако использование подобных преднамеренных умалчиваний входит в обычный арсенал средств правового регулирования, в том числе отечественной правовой системы. Вместе с тем, очевидно, что пробел в праве представляет собой бесспорно негативное явление, которое «дестабилизирует существующее в обществе порядок, затрудняет нормальную реализацию права и свобод в конкретных отношениях, снижает эффективность действия законодательства, создает дополнительные трудности в правоприменительной деятельности» 2. Итак, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации и «любые отступления от принципа верховенства закона в системе правовых актов, подчеркивает А.В. Мицкевич, ведут к нарушению полновластия народа основного принципа подлинной демократии» 3. Также требуется консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностных лиц, судов, прокуратуры, общественных организаций и институтов гражданского общества, направленных на уважение и соблюдение верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов. 1 Лазарев, В. В. Пробелы в праве и пути их устранения / В. В. Лазарев. М.: Юрид. лит., С Сырых, В. М. Теория государства и права: Учебник. М.: Былина, С Мицкевич, А. В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., С

17 1.2. Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации Федеративная форма государственного устройства призвана обеспечить экономическое и политическое единство страны. Она естественно сочетает в себе преимущества государственного единства и централизованной власти со сбалансированной самостоятельностью субъектов Российской Федерации. В этой связи важность задачи формирования и сохранения на всей территории России единого конституционного пространства, усиление роли федерального законодательства, неоспорима. Поэтому необходимо создание механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимально сбалансировать интересы федерального и регионального законодателя в целях продвижения экономической и социальной реформ. Решение задачи повышения эффективности правового регулирования необходимо для реализации конституционных положений о формировании правового и демократического государства, повышения защищенности и обеспеченности прав и свобод человека и гражданина. Правовая система Российской Федерации все еще характеризуется противоречивостью, еще не удалось преодолеть дублирование положений федерального законодательства в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. В основных законах субъектов Российской Федерации сохраняются не соответствующие федеральной Конституции нормы. Требование формирования единства правового пространства закреплено в Конституции Российской Федерации и его обеспечение является важной функцией российского государства. Этот базовый принцип отнесен к основам конституционного строя и направлен на обеспечение суверенитета, безопасности и целостности Российской Федерации. 17

18 Правовое пространство должно отличаться внутренним и внешним единством, высоким качеством нормативных правовых актов, стабильной организационной структурой, наличием конкретного конституционно-правового механизма его обеспечения. В научной литературе дается определение понятию единства правового пространства. Это находящаяся во внутренней и иерархической согласованности совокупность нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в целях обеспечения законности и правопорядка. Его функционирование гарантируется Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами. Решение данной проблемы требует создания эффективного, комплексного механизма, который предполагает формирование системы соответствующих государственных органов, а также организационных, идеологических, информационных, материально-технических мер, направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, развитие качественной правовой системы, устранение противоречивости нормативных актов и создание условий для правильного и единообразного применения норм действующего законодательства всеми, а также формирования высокой правовой культуры, уважительного отношения к праву. Особенностью конституционно-правового механизма обеспечения единства правового пространства Российской Федерации является его сложная и многоуровневая структура. В частности, структуру этого механизма составляют органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и осуществляемые ими организационные, материально-технические и иные меры на соответствующем уровне в пределах закрепленных полномочий. 18

19 В единстве они составляют взаимосвязанную эффективную систему, обеспечивающую стабильность законодательства 1. Механизм обеспечения единства правового пространства России это система органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм, методов и теорий, представляющих собой научное обоснование рекомендаций при экспертной оценке принимаемых актов. Элементом механизма обеспечения правового пространства России является Президент Российской Федерации и его представители в федеральных округах, судебные органы, прокуратура, антимонопольные, таможенные и налоговые органы. Одним из институтов данного механизма является Министерство юстиции РФ. Органы юстиции призваны проводить государственную политику и осуществлять государственное управление в сфере юстиции, координировать деятельность в этой сфере федеральных органов исполнительной власти. Этим определяется их роль в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации 2. Министерство юстиции России было учреждено 8 сентября 1802 года Манифестом Александра I «Об учреждении министерств». Министерство юстиции с момента образования и по сегодняшний день играет достаточно активную и отличную от других ведомств роль в формировании российского законодательства. В настоящее время правовое положение Минюста России определяется Федеральным конституционным законом от г. 2-ФКЗ «О Правительстве Российской 1 Филиппов, А. Н. Конституционно-правовой механизм обеспечения единства правового пространства. Автореф. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. Казань С Котова, Н. С. Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единства правового пространства: на примере Главного управления Минюста России по Московской области: дис. канд. юрид. наук: М., С

20 Федерации». Указом Президента РФ от г утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. 1 Согласно названному Положению, Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере исполнения уголовных наказаний, регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения, а также правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций, по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния. Минюст России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему ФСИН России и ФССП России. Руководство деятельностью Минюста России осуществляет Президент Российской Федерации. Правительство РФ координирует деятельность Минюста России. Возглавляет Министр юстиции РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Наделенный значительными полномочиями на основе единоначалия 1 Российская газета декабря. 20

21 осуществляет общее руководство деятельностью Минюста России и несет персональную ответственность за выполнение задач и функций, возложенных на министерство. Министр юстиции вносит на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты законодательных и иных нормативных актов по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России, а также предложения по реализации политики государства в сфере юстиции, подписывает в установленном порядке международные договоры РФ о правовой помощи по гражданским, уголовным, семейным делам, принимает решения о создании подразделений специального назначения для выполнения задач, стоящих перед органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы, присваивает в установленном порядке классные чины и специальные звания работникам органов и учреждений юстиции, осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами и Положением о Минюсте России. Министр имеет заместителей, в качестве совещательного органа при нем действует коллегия, куда помимо Министра входят и его заместители, руководящие работники системы Минюста России, а также иные специалисты в сфере юстиции. Ее персональный состав, кроме лиц, входящих в нее по должности, утверждается Правительством РФ по представлению Министра. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности Минюста России, которые реализуются приказами и распоряжениями Министра. Минюст России, его территориальные органы, иные органы и учреждения юстиции, а также организации, обеспечивающие их деятельность, образуют систему министерства. Минюст России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением. Минюст России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через зарубежный аппарат, и (или) через свои территориальные органы, а также руководит 21

22 деятельностью федеральных государственных учреждений и организаций, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач в установленной сфере деятельности. Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации началось с уровня федеральных нормативных правовых актов. С 1991 года одной из основных сфер деятельности Минюста России стало участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельности, государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов 1. Процедура государственной регистрации, в том числе, предусматривает юридическую экспертизу соответствия анализируемого акта законодательству Российской Федерации. В настоящее время актуальной задачей Министерства юстиции остается совершенствование законодательства РФ, проведение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента России и Правительства РФ; обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров РФ; повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций, обеспечение конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи, улучшение качества исполнения судебных решений, актов иных органов и приговоров Понятие и принципы правотворчества Задачей конституционно-правового механизма обеспечения единства правового пространства является формирование устойчивой правовой системы, способствующей становлению российского правового государства и в конечном итоге, его стабильному развитию. Главенствующая роль в этом процессе 1 О Министерстве юстиции РСФСР: указ Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от г. 261 // Ведомости СНД и ВС РФ , ст

23 отводится правотворчеству. Все большее внимание уделяется такому показателю как качество законов. Основным критерием качества законов является то, что они согласно Конституции Российской Федерации направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина. В Конституции РФ содержатся такие требования к правовым актам как: верховенство Конституции и федеральных законов; законы подлежат официальному опубликованию; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы; равенство всех перед законом и судом; не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина и др. составляют модель федерального закона. Для вышеперечисленных требований характерно следующее: они обязательны для исполнения всеми, в том числе правотворческими и правоприменительными органами; нарушение одного из этих требований влечет неконституционность закона; они являются фундаментальными; формируют каркас, архитектуру законов; касаются как содержания, так и внешних атрибутов законов; содержат цивилизационные подходы; учитывают общепризнанные принципы и нормы международного права; выражают содержание российского государства как правового, демократического, федеративного. Что же собой представляет понятие «правотворчество». В юридической литературе нет однозначного ответа на данный вопрос. М. Ю. Осипов на основе анализа различных определений понятия «правотворчество» делает вывод о том, что сущность правотворчества связана с созданием, изменением либо отменой правовых норм (функциональная сторона) и представляет собой деятельность государства и уполномоченных субъектов (онтологическая сторона). Каким же образом можно дать определение понятия «правотворчество». Для этого, необходимо рассмотреть основные признаки понятия «правотворчество». Во-первых, всякое правотворчество влечет за собой изменения в системе правового регулирования, но не всякое изменение в системе правового регулирования вызвано 23

24 правотворчеством. Во-вторых, правотворчество представляет собой деятельность, специально на то уполномоченных субъектов права, но далеко не всякая деятельность, специально на то уполномоченных субъектов права, является правотворчеством. В-третьих, правотворчество связано с созданием, изменением или отменой правовых норм, но не всякое создание, изменение или отмена правовых норм является правотворчеством. Если создание изменение или отмена правовых норм происходит стихийно, а не упорядочено, то мы имеем дело с процессом стихийного правообразования, а никак не с правотворчеством. Таким образом, правотворчество представляет собой осуществляемую в установленном порядке, специально на то уполномоченными субъектами права деятельность по созданию, изменению или отмене правовых норм, которая вносит определенные изменения в систему правового регулирования общественных отношений 1. Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующей общественные отношения. Правотворчество — это специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования. Правотворчество осуществляется на основе следующих принципов: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов. Необходимо различать правотворчество и процесс образования права. Правообразование включает в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, отдельных граждан и их объединений, специалистов- 1 Осипов, М. Ю. Теория социально-правовых процессов. Монография. М.: NOTA BENE, С

25 практиков и ученых. Правообразование — это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов по выработке и принятию нормативных актов. Основными факторами, определяющими формирование права, являются материальные условия жизни общества, обусловленные равноправным существованием различных форм собственности, свободой предпринимательства (экономические факторы). Под политическими факторами понимают влияние на формирование права политической обстановки в стране, характера взаимоотношений различных слоев общества и групп населения, уровня активности политических партий, движений и общественных объединений. Принципиальное значение при создании новых юридических норм имеет степень заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод (социальные факторы). Велика роль национальных факторов, под которыми понимаются взаимоотношения, формы сотрудничества между нациями и народностями. Международное положение государства, уровень взаимоотношений с другими государствами и международными организациями также оказывает существенное влияние на правотворчество (внешнеполитические факторы). Идеологическая база права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства (идеологические факторы) также имеют существенное воздействие на формирование права. Под организационно-волевыми факторами понимают юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты. Подводя итог, можно кратко сформулировать понятие правотворчества это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм. Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных правовых актов это показатель цивилизованности и демократизма общества. Как указывается в юридической литературе, правотворческий 25

26 процесс основывается на определенных принципах основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность 1. Что же касается принципов правотворчества, то к их числу можно отнести следующие: принцип законности, принцип разделения властей, принцип демократизма, принцип профессионализма, принцип научности, принцип системности и ряд других. Рассмотрим указанные принципы более подробно. Одним из важнейших принципов правотворчества является принцип законности. Принцип законности как принцип правотворчества означает то, что субъектом правотворчества может быть только тот орган, который уполномочен на это конституцией и законами данного государства. Нормативно правовой акт, принятый органом, не уполномоченным издавать подобного рода нормативные акты, является недействительным, и может быть оспорен в судебном порядке. Принцип законности правотворчества означает также и то, что нормативно-правовой акт, который принимается правотворческим органом, должен быть выражен в надлежащей форме: в форме, которая установлена нормами права для актов правотворчества, которые могут издавать тот или иной правотворческий орган. Так например, Федеральное собрание РФ вправе принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы по предметам ведения РФ, а также федеральные законы по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Президент РФ вправе издавать нормативно правовые акты в форме указов, которые, однако, не могут противоречить конституции РФ и федеральным законам. Правительство издает нормативно правовые акты в форме постановлений, которые, однако, не могут противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законами и федеральным законам, а также указам Президента РФ. 1 Лызлов, Д. Н., Картухин, В. Ю. Юридическая техника: учебное пособие. М.: Ось-89, С

27 Принцип законности правотворчества означает также и то, что акт правотворчества принят в ходе надлежащей правовой процедуры, в строгом соответствии с регламентом деятельности, того или иного правотворческого органа. Однако, следует иметь в виду, что признать незаконным нормативно правовой акт, соответствующий требованиям законодательства по форме и содержанию только по причине несоблюдения процедуры его принятия возможно исключительно по инициативе данного правотворческого органа, который принял нормативно-правовой акт, с нарушением надлежащей правовой процедуры. М. Ю. Осипов отмечает, что также следует руководствоваться принципом разделения властей. Данный принцип означает то, что органы исполнительной и судебной власти не вправе принимать, вносить изменения и дополнения либо приостанавливать действие законов и иных нормативноправовые акты, которые уполномочены принимать органы законодательной власти. Равно как и органы законодательной власти не вправе принимать вносить изменения и дополнения либо приостанавливать действие нормативно-правовых актов, которые уполномочены принимать органы исполнительной власти 1. Принцип демократизма правотворчества означает то, что законы принимаются, как правило, представительными органами государственной власти, которые формируются путем свободных, честных и регулярных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, и тем самым способствуют тому, что законы более или менее соответствуют интересам избирателей. Во-вторых, принцип демократизма правотворчества означает то, что по наиболее важным законопроектам проводятся парламентские и общественные слушания и общественная экспертиза законов. Так, например, согласно ст. 2 Федерального закона о общественной палате к целям и задачам общественной палаты относится «проведение общественной экспертизы (экспертизы) 1 Осипов, М. Ю. Теория социально-правовых процессов. Монография. М.: NOTA BENE, С

28 проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления». В-третьих, по наиболее важным вопросам проводятся всенародные обсуждения нормативноправовых актов, а при необходимости и всенародное голосование (референдум). Именно таким образом была принята ныне действующая конституция РФ. Следующим принципом правотворчества является принцип профессионализма правотворчества. Данный принцип означает то, что лица, которые работают в правотворческом органе осуществляют свои полномочия на профессиональной постоянной основе. Так согласно ст. 97 (ч. 3) Конституции РФ «депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности» 1. Кроме того, принципа профессионализма включает в себя и отношение к качеству закона. Нормативно-правовой акт может быть качественным в том случае, если его разработкой занимаются профессионалы. Как пишет Н.И. Матузов, о заманчивой идее правового государства, правах и свободах человека мечтали даже некоторые русские самодержцы (Екатерина II, Александр I, Александр II). Однако эти красивые мечты так и остались мечтами. Да и не могли они быть реализованы в тех условиях. В какой-то мере все наше перестроечное, а затем и реформаторское законодательство грешит идеализмом, прожектерством, популизмом. Хотелось не отставать от моды и даже бежать впереди паровоза, сделать все, как у них, как принято в приличном обществе. Но подлинная беда состоит в том, что даже хорошие и нужные законы не работают. В одних случаях потому, что отсутствуют необходимые механизмы их реализации, в других (и это главная причина) из-за того, что вокруг простирается ненормальная среда их функционирования. 1 Осипов, М. Ю. Указ соч. С

29 Процветает нравственный, политический и правовой нигилизм, общественные отношения находятся в состоянии крайней неустойчивости, зыбкости, законы бессильны их упорядочить, стабилизировать, направить в нужное русло. В этом смысле право испытывает небывалые перегрузки. Оно не справляется со своими регулятивными и охранительными функциями. Или не вполне справляется. Нельзя с помощью одних только правовых средств, в декретно-волевом порядке побороть бедность, преступность, коррупцию, алкоголизм, наркоманию. Эти средства должны использоваться в совокупности с другими мерами экономическими, политическими, социальными, культурными, нравственными, организационными. Лишь тогда они могут дать желаемый эффект, а не остаться на бумаге. В России всегда страдала именно исполнительно-управленческая и контролирующая стороны дела. Например, проблема правореализации и особенно правоприменения традиционно была у нас и до сих пор остается ахиллесовой пятой всей юридической практики. В такой ситуации даже самые мудрые законы лишаются смысла. Определенные слои населения психологически не готовы к тем или иным переменам, нередко сопротивляются им. Юридические нормы не могут развязать тугие клубки возникающих противоречий, а в ряде случаев встречают противодействие. Предписания сверху во многих случаях внутренне не воспринимаются теми, на кого они рассчитаны 1. Конечно, издаются и качественные, полноценные законы, за которыми стоят ум, опыт, старание их создателей, но, как заметил русский историк В.О. Ключевский, можно иметь большой ум и не быть умным, как можно иметь большой нос и быть лишенным обоняния. Ум надо еще реализовать, поставить на службу обществу, людям. Иначе он мертв и бесполезен. Умных бездельников и советников у нас немало. Власть бессильна заставить законы работать, поэтому она их просто издает в большом количестве. Но законодатель не вправе идти на поводу у обыденного сознания надо срочно принять такой- 1 Матузов, Н. И. Правовой идеализм как оборотная сторона правового нигилизма // Государство и право С

30 то закон: он обязан смотреть дальше, предвидеть последствия. Правовое самообольщение опасно, ибо оно порождает беспочвенные надежды, убаюкивает общество 1. Наконец важнейшим принципом правотворчества является принцип научности. Принцип научности правотворчества предполагает, по мнению М. Ю. Осипова, обоснованной концепции стратегии правотворческой деятельности; во-вторых, проведение достаточно сложных юридических и социальноправовых исследований проблем правового регулирования в той сфере, в коей планируется принимать те или иные нормативноправовые акты; в-третьих, наличие института независимой научной экспертизы проектов законов и иных нормативноправовых актов, целью которой является выявление ошибок в правовом регулировании и дача научно-обоснованных прогнозов эффективности проекта закона и иного нормативноправового акта в случае его принятия правотворческим органом и т.д. 2 Правотворчество должно отвечать потребностям общественного развития, его объективным закономерностям, использовать достижения науки и техники. С этой целью при разработке нормативных правовых актов практикуется привлечение научных учреждений, независимых экспертов. Большое значение в развитии данного принципа имеет такой метод правотворческой деятельности как социально-правовой эксперимент. Его цель определить, какие юридические нормы необходимы в новых условий и как они будут действовать. Он позволяет своевременно выявить недостатки юридических норм, скорректировать их и тем самым избежать просчетов в процессе дальнейшего правового регулирования общественных отношений. Современный законодатель, к сожалению, редко пользуется социально-правовым экспериментом. Однако примеры таких экспериментов появляются. 1 Там же. С Осипов, М. Ю. Теория социально-правовых процессов. Монография. М.: NOTA BENE, С

docplayer.ru