Избирательная система законы

ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАКТИКИ Выступление Кочетовой Ольги Петровны, студентки Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина

ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАКТИКИ

ВЫСТУПЛЕНИЕ
О.П. Кочетовой,
студентки Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина

Поиск избирательной системы, наилучшим образом удовлетворяющей требованиям демократических стандартов, считается одной из главных составляющих политического процесса. Выбор системы избирательного права, по общему мнению, определяется соотношением политических сил в стране. Такой вывод часто встречается в политико-правовой литературе. Он нашел подтверждение в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В его определении от 20 ноября 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» указано, что выбор того или иного варианта избирательной системы и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган – Федеральное Собрание Российской Федерации – в соответствии с правилами законодательной процедуры.1

В науке конституционного права существуют два подхода к определению избирательной системы: узкий и широкий. Узкий подход к определению избирательной системы замыкается в представлении о различиях избирательных систем преимущественно по способам определения результатов выборов. Учитывая это, избирательной системой называют совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования; принцип организации избирательных округов и порядок определения результатов выборов; способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Таким образом, при узком подходе все фокусируется на заключительной стадии выборов — голосовании и способах определения его итогов.2

Широкий подход дает более масштабное представление об избирательной системе как о порядке формирования выборных органов и системе распределения мест после установления результатов голосования. В этом варианте под избирательной системой понимаются, во-первых, принципы и условия участия граждан в осуществлении избирательного права (активного и пассивного); во-вторых, организация и порядок выборов (т.е. избирательный процесс); в-третьих, определение итогов голосования и установление результатов выборов. Как отмечает М.В. Баглай, понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования.3

В Российской Федерации в последние годы получили распространение несколько видов избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная (мажоритарно-пропорциональная). О мажоритарной и пропорциональной системах писал в свое время русский юрист дореволюционной поры Н.И. Лазаревский. По его мнению, мажоритарная – это система выборов, при которой по округу проходит депутат (депутаты), получивший абсолютное большинство голосов; пропорциональная – система выборов, когда от округа избирается несколько депутатов, причем избранным считается не только список, получивший наибольшее число голосов. Все места распределяются между отдельными списками, от каждого из которых берется число депутатов, пропорциональное тому числу голосов, которое этот список получил.4

Суть мажоритарной системы заключается в разделении территории на несколько избирательных округов (одномандатных или многомандатных), от каждого из которых избираются один или несколько депутатов. Мажоритарная система имеет разновидности: относительного, квалифицированного и абсолютного большинства, что обусловлено различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов.

Система относительного большинства допускает избрание кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам. Несмотря на имеющиеся недостатки, мажоритарная система относительного большинства традиционно используется при выборах представительных органов. В России она чаще всего используется при выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Требование квалифицированного большинства сейчас практически не предусматривается действующим законодательством. Система абсолютного большинства применяется преимущественно при избрании Президента России и руководителей (глав) муниципальных образований — как правило, городских округов и муниципальных районов. Кандидаты на указанные должности должны набрать более половины (50% + 1 голос) голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Достоинством мажоритарной системы абсолютного большинства в отличие от большинства относительного является то, что избранного с ее помощью кандидата или список кандидатов поддерживает действительно большинство проголосовавших избирателей. К числу недостатков мажоритарной системы абсолютного большинства относят, как правило, ее нерезультативность. При этом степень нерезультативности возрастает с увеличением количества кандидатов в округе, так как кандидатам непросто собрать в первом туре более половины голосов избирателей.5 Для преодоления указанного недостатка применяется, как правило, повторное голосование (второй тур).

Пропорциональная система применяется только на выборах в представительные (законодательные) органы. Федеральное законодательство предусматривает право муниципальных образований самостоятельно определять вид избирательной системы. Однако ныне система пропорционального представительства применяется в России лишь в нескольких муниципальных образованиях. Пропорциональная система стимулирует развитие политических партий, которые представляют собой в странах с устоявшимися демократическими традициями один из базовых институтов гражданского общества, призванных посредством участия в выборах выражать потребности и интересы различных социальных слоев в государственных органах. Понятно, что такая избирательная система в принципе достаточно справедлива, ибо позволяет, например, иметь своих представителей в парламенте тем малым партиям и частям общества, идущим за ними, которые собирают на выборах сравнительно небольшое число голосов, Она применяется в условиях создания многомандатных избирательных округов; при этом чем больше по своим размерам такие округа, тем полнее реализуется принцип пропорциональности.

Пропорциональная избирательная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между списками кандидатов от разных партий и избирательных объединений. Такое распределение происходит в зависимости от числа голосов, полученного каждым списком в рамках единого избирательного округа, охватывающего всю территорию муниципального образования либо субъекта Федерации, соответственно. В большинстве государств, использующих пропорциональную избирательную систему при определении результатов выборов, действует законодательно установленный «заградительный барьер», в соответствии с которым обязательным условием участия партии в распределении депутатских мандатов является получение ею определенного минимума голосов избирателей. Обычно минимальные «пороги представительства» устанавливаются на уровне от 3% до 5%, например, в Германии — 5%, в Болгарии, Швеции — 4%, Аргентине — 3%. Применение «заградительного барьера» вызвано необходимостью ограничить проникновение в парламент малочисленных, неустойчивых политических партий, способных дестабилизировать деятельность этого представительного органа6. В России же, на наш взгляд, установлен неоправданно завышенный проходной барьер в 7 процентов для выборов федерального и региональных парламентов.

Смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система до недавнего времени применялась только на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В настоящее время практически во всех (за исключением четырех) субъектах Федерации не менее половины депутатских мандатов в законодательных органах распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из этих списков.

Современная избирательная система официально представлена в федеральном и региональном законодательствах. Российское избирательное законодательство за последние годы не только обновилось, но и существенно изменилось по содержанию, в том числе в части регулирования основных параметров избирательных систем, применяемых на федеральных и региональных выборах. Действующий Федеральный закон (от 12.06.2002 г. №67-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»7 с его всеобъемлющим предметом регулирования фактически играет роль избирательного кодекса страны. Однако в этом качестве он не вполне эффективен, поскольку параллельно с ним непосредственно действуют федеральные законы о выборах Президента России и депутатов Государственной Думы ФС РФ, а также законы субъектов Российской Федерации о региональных и муниципальных выборах. Превратиться в полноценный избирательный кодекс, исчерпывающим образом регулирующий проведение всех выборов в России, он не может без изменения Конституции РФ, без ревизии основ федеративного устройства страны, предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формировании образуемых ими органов государственной власти, а также установленного Конституцией разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.8

В этой связи представляется актуальной постановка вопроса о том, чтобы детальное регулирование, содержащееся в данном законе, было рассчитано прежде всего на выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Регулирование же выборов депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации следовало бы вывести за рамки данного федерального закона. Тем более что унификация регулирования всех выборов (федеральных, региональных и муниципальных) необходима только в отношении отдельных избирательных процедур — составления списков избирателей, порядка голосования, подсчета голосов и некоторых других. Что касается регулирования иных избирательных правоотношений, то, как нам представляется, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав. » должен быть возвращен на изначальную почву рамочного регулирования как наиболее соответствующего конституционному разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства.9

Пропорциональная избирательная система, на которую переведено ныне избрание Государственной Думы ФС РФ, многими экспертами считается лучшим средством обеспечения альтернативности выборов, гарантией от монопартийности и пресыщения властью бюрократии. Однако эти ее достоинства проявляются не автоматически, а лишь при соблюдении определенных условий. Прежде всего требуется наличие нескольких стабильных политических партий, в совокупности отражающих интересы различных социальных групп населения. Партии должны иметь внятные социально ориентированные программы, которые конъюнктурно не меняются и являются лицом партии. Только в этом случае избиратель получает возможность осознанного голосования за тот или иной даже персонально обезличенный партийный список. Еще одним из необходимых условий, ограждающих пропорциональную систему от деформаций, является строжайший запрет кулуарных соглашений партий с действующей властью на предмет получения финансовых и административных преференций, а также запрет фиктивных партийных блоков и коалиций.10

Игнорирование этих правил хотя бы одной из партий влечет за собой риски непризнания итогов выборов в масштабе всей страны. Между тем практика проведения выборов в постсоветской России страдает подобными злоупотреблениями. Экс-парламентские партии вынуждены выяснять отношения с партией власти в зале судебных заседаний. К сожалению, суды и избирательные комиссии выступают единым фронтом в защиту партии-победительницы. В итоге проблема свободных и честных выборов в нашей стране остается открытой и откладывается до лучших времен.

Пока же приходится констатировать, что предпринятый столь скоропалительно переход на полностью пропорциональную систему выборов обострил общественно-политическую ситуацию. Новые правила оказались выгодными только партии власти и представляют собой механизм административного перераспределения голосов избирателей именно в ее пользу. Однако эта партия, сформированная преимущественно из чиновничества, сегодня имеет мало общего со статусом общественной организации. Подобные системы известны в мировой практике под названием «искаженно-пропорциональные избирательные системы». В сложившихся российских условиях это отбрасывает развитие страны к безальтернативным выборам и однопартийности, так как полностью игнорирует права оппозиционных партий.11

С сожалением приходится отмечать, что весомые аргументы специалистов, экспертов, на протяжении многих лет предостерегавших власть от радикального введения пропорциональной системы, которая в российских условиях препятствует созданию нормальных политических партий и развитию многопартийности, оказались отброшенными.

По нашему мнению, для этих целей наиболее оптимальной являлась бы смешанная система выборов. Именно мажоритарная составляющая позволяет снизить риски и уменьшить негативные моменты пропорциональной системы. Поэтому представляется, что возвращение смешанной системы на федеральных выборах было бы правильным решением, а отказ от нее в пользу чисто пропорциональной системы является серьезной стратегической ошибкой, которая способна разбалансировать политическую систему в целом и окончательно подорвать веру граждан в политические партии и демократические выборы.

Итак, сначала исчезли выборы депутатов-одномандатников, была установлена норма о полностью пропорциональных, «партийных» выборах, потом невероятно высоко (до 7%) поднят порог прохождения партий в Государственную Думу, затем отменены выборы губернаторов, исчезла из бюллетеней графа «против всех», затем отменили минимальный порог явки на выборы и досрочное голосование. Поэтому за последние годы интерес людей к выборам и к политике вообще сильно упал. Зачем ею интересоваться, если не можешь на нее повлиять? И когда в этой ситуации отменяется еще и нижний порог явки, то вполне вероятно, что на самом деле на выборах будет голосовать меньшинство избирателей.

Все это означает радикальную реформу российского выборного законодательства и избирательной системы в направлении отхода от конституционных норм и международных стандартов. На сегодняшний день есть серьезные сомнения в том, является ли де-факто наше государство хоть в какой-то степени демократическим и правовым, если с завидным постоянством вносятся изменения в избирательное законодательство, ущемляющие права и свободы граждан. Исходя из этого, вопрос о выборе оптимальной избирательной системы как на федеральном уровне, так и в каждом субъекте Федерации сохраняет для России актуальность.

1. – Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №29.

2. – Архипова Т.Г. Государственность современной России. — М: РГГУ, 2003. С. 131-132.

3. – Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М: Юристъ, 2000. С. 121.

4. – Козлова Е.И. Конституционное право России. — М: Юристъ, 2000. С. 347-348.

5. – Избирательное право и избирательный процесс вРоссийской Федерации /Под ред. А.А. Вешнякова. — М: Норма, 2003. С. 564-565.

6. – Соловьев А.И. Политология. Политические теории, политические технологии. — М: Аспект-Пpecc, 2001. С. 345 — 346.

7. – Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №24. Ст. 2253.

8. – Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. №11. С. 17-18.

9. – Игнагенко А.В. Юридическая ответственность за нарушение избирательного законодательства. — М: Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК РФ, 1999. С. 64 — 65.

10. – Чиркни В.Е. Оптимальная избирательная система для России//Журнал российского нрава. 2004. №11. С. 17.

11. – Миронов Н.М. Выборы в Государственную Думу: реалии и нововведения // Адвокат. 2004. №8. C.23-24.

cikrf.ru

4. Избирательные системы, применяемые на муниципальных выборах

Федеральное законодательство предписывает законодателям субъектов Российской Федерации устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. Муниципальные образования в своих уставах определяют для конкретных выборов избирательную систему из числа предложенных в региональном законе. В региональном законе должно быть установлено несколько альтернативных видов избирательных систем, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему. В результате, избирательные системы, применяемые на муниципальных выборах, отличаются большим разнообразием.

В 2011 г. Федеральный закон[XI] установил, что при избрании представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов, не менее половины депутатов должно быть избрано по пропорциональной системе. Для этих выборов величина «заградительного барьера» была ограничена сверху 5%.

В 2012 г. в рамках исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации[XII] был принят Федеральный закон от 16.10.2012 № 173-ФЗ «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который запретил использование пропорциональной и смешанной систем в поселениях с численностью населения менее трех тысяч человек, а также имеющих представительный орган с численностью менее 15 депутатов. При использовании на муниципальных выборах смешанной системы по ее пропорциональной составляющей должно распределяться не менее 10 мандатов.

[XI] Федеральный закон от 20.03.2011 № 38ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 13. Ст. 1685.

[XII] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.07.2011 № 15П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.

4.1. Мажоритарная избирательная система относительного большинства в одномандатных округах

На муниципальных выборах мажоритарная избирательная система относительного большинства является одной из наиболее популярных. По этой системе избирается большое число глав муниципальных образований и значительное число муниципальных депутатов.

Если по этой системе избираются муниципальные депутаты, территория муниципального образования разбивается на одномандатные округа. Конкурируют между собой отдельные кандидаты. Каждый избиратель имеет один голос. Избранным считается кандидат, получивший относительное большинство, то есть больше голосов, чем другие.

4.2. Мажоритарная избирательная система относительного большинства в многомандатных округах

Мажоритарная избирательная система в многомандатных округах достаточно широко используется для избрания муниципальных депутатов. При этой системе территория муниципального образования либо разбивается на несколько многомандатных округов, либо представ

ляет из себя единый многомандатный округ (последнее допустимо в сельском поселении, а также в ином муниципальном образовании, если в нем всего один избирательный участок).

Главное, в чем различаются разновидности этой системы – число голосов, которое имеет избиратель. Чаще всего избирателю предоставляется столько голосов, сколько мандатов распределяется в многомандатном округе. Однако, как отмечалось выше, в случае образования избирательных округов с разным числом мандатов, всем избирателям должно быть предоставлено одинаковое число голосов. В этом случае, в соответствии с законом, либо всем избирателям предоставляется число голосов, равное числу мандатов в округе с наименьшим числом мандатов, либо всем избирателям предоставляется один голос[XIII].

[XIII] Конституционное право России: Учеб. для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности «Конституционное право; муниципальное право» / Авт.: Л.В. Андриченко и др.; Под ред. В.А. Виноградова. М.: ЮНИТИ, 2010.

4.3. Мажоритарная избирательная система абсолютного большинства

Мажоритарная избирательная система абсолютного большинства предусматривает голосование в несколько туров (чаще всего – в два тура). Для избрания в первом туре требуется выполнение какого-либо условия, более жесткого, чем относительное большинство голосов. Если никто из кандидатов в первом туре не избирается, проводится второй тур (повторное голосование), в котором участвует меньшее число кандидатов (чаще всего два кандидата, получившие наибольшее число голосов).

Мажоритарная избирательная система абсолютного большинства чаще всего используется для избрания глав муниципальных образований, реже – для избрания муниципальных депутатов.

Примером разнообразия вариантов мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства является Избирательный кодекс Республики Татарстан от 07.05.2007 № 21-ЗРТ (в ред. от 22.06.2012г.), который предоставляет муниципальным образованиям выбирать условия признания кандидата избранным в первом туре из трех вариантов: 1) избранным признается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 2) избранным признается кандидат, получивший наибольшее, но не менее определенного числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, которое не может быть менее 20 процентов и более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 3) избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Первый вариант как раз и представляет мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства.

4.4. Пропорциональная избирательная система

Впервые полностью пропорциональная избирательная система на российских муниципальных выборах была применена в г. Волжский (Волгоградская область) в 2005 г. В качестве компонента смешанной системы пропорциональная система использовалась с 1996 г. в отдельных муниципальных образованиях Красноярского края. После 2005 г. пропорциональная система стала широко использоваться во многих регионах.

При пропорциональной системе выборы проводятся по единому избирательному округу, объединяющему всю территорию соответствующего муниципального образования. Избиратель голосует за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями (политическими партиями, их региональными или местными отделениями, иными общественными объединениями) и имеет один голос.

«Заградительный барьер» для выборов представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов, не может в соответствии с Федеральным законом превышать 5%. Для других случаев Федеральный закон ограничения не устанавливает. В большинстве субъектов Российской Федерации для всех муниципальных выборов установлен 5-процентный барьер. Есть регионы, где «заградительный барьер» на муниципальных выборах не предусмотрен (Белгородская область).

Методики распределения мандатов на муниципальных выборах отличаются большим разнообразием, хотя они все основаны либо на методе наибольших остатков (квота Хэра), либо на методе делителей (Империали). Во многих регионах эти методики модифицированы и предусматривают различные варианты коррекции на случай, если какому-либо из списков кандидатов, допущенных к распределению мандатов, не достанется ни одного мандата. При этом не во всех регионах методики свободны от ошибок.

На муниципальных выборах списки кандидатов могут разбиваться на территориальные группы. Чаще всего это происходит на выборах в крупных городских округах.

4.5. Смешанная избирательная система

Смешанная избирательная система используется на российских муниципальных выборах чаще, чем полностью пропорциональная[XIV].

В основном применяется вариант, при котором половина (или около половины) депутатов избираются по пропорциональной системе, а остальные депутаты – по одномандатным округам по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

[XIV] Сорокина Е.В. Трансформация избирательной системы России: Учеб. пособие / Мво образования и науки Российской Федерации, Балтийский гос. технич. унт «Военмех», каф. политологии. СПб.: БГТУ, 2010.

Распространен также вариант, когда мажоритарная составляющая реализуется в виде многомандатных округов с числом голосов у избирателя, равным числу мандатов. Иногда мажоритарная составляющая на соответствующих муниципальных выборах реализуется в виде одного многомандатного избирательного округа. В этом случае число депутатов, избираемых по мажоритарной системе, существенно меньше, чем избираемых по партийным спискам. Такой вариант характерен для Республики Саха (Якутия); например, в Усть-Янском улусе 14 октября 2012 г. избирались 10 депутатов по партийным спискам и 5 депутатов по пятимандатному избирательному округу по мажоритарной избирательной системе.

www.uik44.ru

Избирательная система как зеркало демократии

О дальнейшем развитии избирательного права и формировании собственно избирательной системы есть основание говорить лишь применительно к истории российской государственности и конституционализма в новейшее время. «Еще в дореволюционной России середины XIX — начала XX веков в условиях самодержавия, под воздействием ряда социально-политических и иных факторов, были учреждены выборные органы местного самоуправления, а затем в механизм функционирования высшей власти ввели выборный представительный институт — Государственную Думу (при одновременном становлении многопартийности, эффективно влиявшей на ход и результаты выборов). Так стала складываться новая область российского законодательства — избирательная.

Первым избирательным законом стало Положение о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года. Согласно закону от участия в выборах отстранялись:
— лица женского пола;
— люди моложе 25 лет;
— студенты учебных заведений;
— мужчины армии и флота, состоявшие на действительной военной службе;
— «бродячие инородцы»;
— иностранные подданные.

Положение о выборах от 3 июня 1907 года, в отличие от предшествующего свода нескольких законодательных актов, представляло собою единый целостный закон, кодифицировавший законодательство о выборах применительно к центральным губерниям; на национальные же окраины, Урал, Сибирь и Дальний Восток оно в полной мере не распространялось. Выборы проводились там на основании прежнего Положения либо представительства окраин.

Еще один этап в развитии избирательного права начался с Положения о выборах в Учредительное собрание, утвержденного Временным правительством после Февральской революции по отдельным главам: 20 июля вводилась в действие первая часть (гл. 1-5), II сентября вторая (гл. 4-10 первого раздела и весь второй раздел) и Наказ (по сути, руководство по реализации Положения). 23 сентября была утверждена третья часть, а 2 октября 1917 года — инструкция к ней. Вслед за этим все три части были сведены воедино и опубликованы в виде брошюры в государственной типографии. Для подготовки положения о выборах в Собрание еще весной 1917 года было образовано Особое совещание, в состав которого вошли крупнейшие русские юристы. В центр внимания попал вопрос об оптимальной избирательной системе.

Сторонники мажоритарной схемы (избрания будущего депутата абсолютным большинством голосов) указывали, что она проста, понятна народу, устанавливает тесную связь между избирателями и избираемыми, дает возможность гражданам участвовать на всех стадиях выборов, в том числе на этапе выдвижения кандидатов, то есть повышает интерес людей к избирательной кампании в целом. Методика не требует больших избирательных округов. Ее оппонентов упрекали в том, что предложенный ими вариант выставления в крупных округах кандидатов по партийным спискам (в случае пропорциональных выборов) «плодит» лиц, неизвестных населению, и ставит самих кандидатов в положение, когда они не могут в достаточной степени учитывать местную специфику. Избранный же по мажоритарной системе депутат «не утрачивает местного отпечатка, он сохраняет, так сказать, географическую физиономию». Противники мажоритарной схемы парировали такой довод, утверждая, что в подобных ситуациях депутату придется «заискивать и искать покровительства у местных сильных людей» и он станет простым ходатаем по конкретным делам, в то время как народные избранники — не защитники «интересов колокольни, а люди с более широкими горизонтами». Говоря современным языком, при мажоритарной системе, по мнению ее противников, трудно избежать очевидной зависимости от региональной элиты, в то время как государственный парламент должен быть выразителем общенациональных нужд и чаяний.

Достоинством мажоритарной модели считалось то, что она в состоянии постепенно стимулировать образование небольшого числа партий, консолидировать их усилия для победы одного кандидата в каком-либо избирательном округе, тогда как пропорциональная схема провоцирует чрезмерную дробность партий и способствует распылению общественного мнения. В 1917 году подавляющее большинство в Особом совещании для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание, взвесив все «за» и «против», склонилось к пропорциональной системе выборов. Новый избирательный закон радикально отличался от прежнего по целому ряду позиций. Был установлен самый низкий в мире возрастной ценз для избирателей — 20 лет. Избирательные права предоставлялись гражданам без различия пола, следовательно, их получили и женщины. Подобный демократизм наблюдался лишь в отдельных штатах Северной Америки. Впервые в мире к избирательным урнам допускались и военнослужащие. Отменялись цензы — имущества, оседлости и грамотности. Упразднялись ограничения по линии национальности и вероисповедания.

В соответствии со статьей 1 Положения о выборах в Учредительное собрание избирательное право стало всеобщим и равным. В основе лежала пропорциональная система, то есть принцип избрания депутатов по партийным спискам. В соответствии с процентом поданных за список голосов в отдельных округах, в порядке изъятия из общего правила, применялась мажоритарная схема. Процедура голосования была тайной, как правило, посредством избирательных бюллетеней («записок»), а в исключительных случаях посредством «баллотировки шарами или другими заменяющими их знаками». В целом, характеризуя данный избирательный закон, мы не можем не согласиться с мнением С.И.Чистякова: «Положение о выборах в Учредительное собрание было вершиной буржуазной демократии». Действительно, избирательное право в России являлось на этом этапе самым демократичным в мире, что обусловлено, прежде всего, его всеобщностью, равенством, низким возрастным цензом, отсутствием имущественного ценза и ограничений по оседлости.

Нормы избирательного права всегда получают свое выражение в правовых актах, служащих его источниками. В силу той важной роли, которую играют выборы в политическом процессе, такие нормы закрепляются в первую очередь в Основных законах. Так, уже в Конституции РСФСР (1918 год) вопросам избирательного права был посвящен специальный раздел. А начиная с Конституции 1936 года избирательная система регулировалась в отдельных главах Основных законов, а также в комплексных правовых актах СССР, союзных и автономных республик. В Советском Союзе до 1936 года существовали многостепенные выборы, при которых депутаты (делегаты) вышестоящих представительных органов избирались нижестоящими представительными институциями. С 1937 по 1978 годы действовали особые Положения о выборах, а с 1978 года проблемы формирования депутатского корпуса Советов регламентировались законами о выборах в СССР и соответствующим республиканским законодательством.

В конце 80-х годов развитие модернизированной советской модели представительной демократии базировалось на взаимосвязанных процессах реформирования системы и структуры представительных органов государственной власти, применении механизма разделения властей, а равно новых моментах в организации выборов и новых источниках избирательного законодательства. При этом впервые на уровне Российской Федерации, наряду со Съездом народных депутатов, был образован двухпалатный Верховный Совет, который заложил основы формирования и выражения специфических интересов субъектов федерации. На этом фундаменте было возрождено, хотя и в несколько измененном виде, сочетание механизмов прямых и многостепенных (косвенных) выборов, при сохранении по существу прежнего (союзного) «квотного» представительства для национально-государственных образований и административно-территориальных единиц при выборах народных депутатов (Съезда) и формировании состава двухпалатного Совета.

Выборы народных депутатов СССР, состоявшиеся 26 марта 1989 года, относятся к очень ярким событиям политической жизни страны. Многое здесь было не так, как раньше. Бесспорно, одним из нестандартных моментов следует признать тот факт, что данная кампания стала первой в СССР, где выборы прошли на состязательной основе. Суть состязательства заключается в том, что претенденты на звание депутата, соперничая друг с другом, добиваются права быть избранными в высший орган государственной власти. Причем состязательность выступала в 1989 году как доминирующий фактор. Так, по избирательным округам выдвигалось более 7.5 тысяч кандидатов, или, в среднем, пятеро «соискателей» на один мандат.

Выборы народных депутатов РСФСР в 1990 году проходили уже в период становления многопартийности. Конституционные перемены, связанные с ликвидацией монополии КПСС на власть и признанием политического плюрализма, произошли слишком поздно, чтобы оказать серьезное воздействие на выборы депутатов. Организационно новые партии не успели сложиться, и вместо них самым активным образом шло оформление различного рода неформальных избирательных блоков.

В 1993 году было положено начало коренному реформированию избирательного права Российской Федерации. Оно совпало с переходом России к новому конституционному устройству. Важнейшим актом новой избирательной системы стало Положение о выборах депутатов Государственной думы, утвержденное Указом Президента РФ от 1 октября 1993 года. Основными субъектами выборов в Думу стали политические партии и движения. Избирательная схема превратилась в организационно-правовой механизм, посредством которого различные общественные силы конкурировали в борьбе за участие в осуществлении власти. Выборы 1993 года, несмотря на многочисленные изъяны в их правовом регулировании, сыграли ключевую роль в развитии нашего современного избирательного права. Они поставили в полный рост все его стержневые проблемы. На основе приобретенного в то время опыта строилось все последующее законодательство Российской федерации и ее субъектов.

Принятием на референдуме в декабре 1993 года Конституции России были созданы предпосылки для динамичного развития избирательных прав граждан и общественных объединений. Закрепленные в Конституции понятия «народ», «власть», «выборы» являются фундаментальными, ибо в конституционной преамбуле сказано, что наш многонациональный народ утверждает незыблемость демократической основы России, а в статье 3 закреплено: единственным источником власти в РФ является ее народ, а высшим непосредственным выражением этой власти — референдум и свободные выборы.

В статье 6 Конституции установлено, что каждый гражданин обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, а в статье 32 зафиксировано право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В статье 55 специально оговаривается, что не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Они могут быть ограничены федеральным законом только в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны и безопасности страны. При этом, согласно статье 56, право избирать и быть избранными может быть лимитировано федеральным конституционным законом лишь в условиях чрезвычайного или военного положения.

В статье 70 закона о выборах депутатов Государственной Думы определена и норма явки избирателей, которая должна быть не менее 25% от общего числа граждан, включенных в избирательные списки. В ст. 71 говорится об избирательных объединениях, участвующих в выборах депутатов Думы второго созыва (в декабре 1995 года). Указывается, что в выборах могут принимать участие общероссийские общественные объединения, созданные в порядке, который установлен законом РФ «Об общественных объединениях».

Уставы этих объединений должны предусматривать участие в выборах в федеральные органы государственной власти и быть зарегистрированы Министерством юстиции России не позднее чем за шесть месяцев до дня выборов.

Необходимо сказать также о неоднократных попытках различных сил отменить норму так называемого пятипроцентного барьера. В этом отношении очень важна инициатива Верховного суда Российской Федерации. Он счел необходимым обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности части 2 статьи 62 закона о выборах, касающейся пресловутого барьера, исключающего из распределения депутатских мандатов избирательные объединения, которые получили менее 5% голосов. Почти одновременно последовал запрос от группы народных депутатов. Речь шла уже не только о ст. 62, но и о ст. 5 и 32-39, определяющих модель избирательной системы и закрепляющих принципы избрания половины депутатского корпуса по спискам избирательных объединений. Авторы запроса посчитали, что положения перечисленных параграфов не обеспечивают представительного характера Государственной думы, а также не соответствуют конституционным канонам равноправия граждан — как избирателей, так и кандидатов в депутаты. Таким образом, задача-минимум, которую преследовали парламентарии, состояла в отмене или хотя бы снижении пятипроцентного барьера, а «по максимуму» они стремились к пересмотру модели избирательной системы и отказу от выборов по спискам объединений (что неизбежно влекло за собою перенос выборов на неопределенный срок). Конституционный суд, как известно, отказал в принятии данных запросов к рассмотрению. Главный аргумент заключался в том, что регламентация оспариваемых процедур относится к компетенции законодателя, поскольку «зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности», а Конституционный суд «решает исключительно вопросы права… и должен воздерживаться от рассмотрения дел, в которых, по сути, преобладают аспекты политической целесообразности».

Одной из наиболее динамичных юридических сфер в Российской федерации является область избирательного законодательства. В целом по России с 1993 года это законодательство получило около тысячи различных нормативных актов, что вполне естественно, так как в каждом из 89 регионов страны приняты законы «О выборах главы администрации», «О законодательном органе», «О референдуме» и «О выборах в органы местного самоуправления». Разумеется, для нас, петербуржцев, наиболее интересен закон «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга», ибо на берегах Невы имеет место классический вариант мажоритарной системы голосования, а также — в известной степени — любопытен порядок выборов депутатов Областной думы и палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области, которые изложены в «Избирательном кодексе области» (от 5 декабря 1997 года).

В законе нашего города говорится о субъектах выдвижения в кандидаты, а в статье 5 таковое право вручается избирателям, блокам, а равно гражданам, имеющим право избирать депутатов в Собрание. Здесь зафиксировано, что выдвигать претендентов могут и избиратели, и общественные объединения; кроме того, возможны и самовыдвижения.

В статье 6 дано понятие избирательного объединения:
— Санкт-Петербургское региональное общественное объединение, созданное и зарегистрированное в установленном порядке не позднее чем за б месяцев до дня выборов;
— устав этого союза должен предусматривать участие в выборах посредством выдвижения кандидатов в депутатский корпус;
— сюда же относится и добровольный союз (блок) двух или более вышеуказанных организаций для совместного участия в кампании. Общественные объединения не могут входить в состав более чем одного избирательного блока. Далее в документе в традиционном виде излагается порядок как самих выборов, так и подведения их результатов. Совершенно ясно, что перед нами — чисто мажоритарная схема, при которой выборы проводятся в два тура. После первого сохраняют позиции двое кандидатов, набравших максимальное количество «симпатий». Во втором туре, проводимом не позднее чем через две недели после первого, простым большинством голосов определяется, кто именно из соискателей станет депутатом Законодательного собрания.

Участие в электоральной кампании избирательных движений и политических партий завершается практически на этапе выдвижения в одномандатных округах.

В статье 42 «Избирательного кодекса Свердловской области» говорится о порядке выдвижения кандидатов избирательными объединениями и блоками. Данные структуры вправе выдвигать в одномандатном или многомандатном избирательном округе не более одного (не более числа мандатов) кандидата (кандидатов), а также не более одного общеобластного (территориального) кандидатского списка при выборах депутатов Областной думы ЗС Свердловской области или при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления по пропорциональной избирательной системе на общеобластном (территориальном) округе. При этом общее число «соискателей», выдвигаемых избирательным объединением или блоком по общеобластному (территориальному) списку, не может превышать числа замещаемых мандатов данного выборного органа более чем на 15%.

Порядок определения итогов выборов четко излагается в статье 79 «Избирательного кодекса». На основании протокола о результатах выборов избирательная комиссия принимает один из вариантов:

1) при выборах по мажоритарной системе:
— решение о признании избранным претендента (претендентов по числу депутатских мандатов в многомандатном округе), получившего (получивших) максимум действительных голосов при условии, если число таковых превышает число, поданное против всех кандидатов;
— решение о признании избранным кандидата, зарегистрированного заранее, при равном количестве голосов, которые получены несколькими кандидатами;
— решение о признании депутата отозванным, если число голосов, поданных за отзыв, превышает число голосов, поданных против отзыва, при условии, что указанная цифра перекрывает голоса, поданные за избрание отзываемого депутата в ходе соответствующих выборов;

2) при выборах по пропорциональной системе:
— решение о распределении мандатов между общеобластными (территориальными) кандидатскими списками, получившими 5 и более процентов действительных голосов;
— решение о распределении мандатов по особой методике, выработанной в приложении 5 к настоящему Кодексу, в соответствии с порядком расположения кандидатов в депутаты в списках на момент регистрации;
— решение об изъятии из распределения депутатских мандатов избирательных объединений и блоков, общеобластные (территориальные) списки которых получили менее 5% действительных голосов;
— решение о том, что все депутатские мандаты остались нераспределенными, если объединение и блоки исключены из распределения мандатов в соответствии с требованиями настоящей статьи.

Кроме того, если только одно избирательное объединение получает свыше 5% всех голосов, то к нему переходят мандаты претендентов на звание депутатов Областной думы Законодательного собрания Свердловской области (или представительного органа местного самоуправления), включенных в список данного объединения, но не более соответствующего числа замещаемых мандатов.

Если же говорить в целом о законодательстве в сфере избирательного права субъекта Федерации, то, конечно, пример Свердловской области является «экзотическим» для большинства районов России, которые пошли по традиционному пути и избирают депутатов в своих законодательных органах власти на основе мажоритарной схемы по одномандатным округам. Эта норма используется практически в 90% всех избирательных законов наших субъектов Федерации. Исключение, помимо Свердловской области, составляют Саратовская область, Красноярский край, Тува и Мари Эл. Здесь применяются элементы как мажоритарной, так и пропорциональной моделей.

Говоря об электоральной проблематике, нельзя не коснуться многопартийной системы в Российской Федерации и ее влияния на выбор оптимальной избирательной методики. За восемь с лишним лет, прошедших со дня отмены принципиального положения Конституции СССР о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии Советского Союза и легализации постулата о политическом плюрализме в стране, у нас, к сожалению, так и не сложилось полноценного многопартийного спектра. Молодая российская многопартийность, не сумев отлиться в систему, обнаруживает, тем не менее, присущие большинству многопартийных систем Запада симптомы вырождения, которые являются результатом длительной эволюции от массовых партий XIX столетия к так называемым лекторально-профессиональным партиям конца XX века. Наши партии демонстрируют набор черт, присущий подобным псевдосоюзам: отсутствие четких политико-идеологических позиций, неумение и нежелание работать с массами, малочисленность, откровенное использование для карьеры партийных лидеров тех политико-правовых возможностей, которые созданы государством в целях развития многопартийности.

В советском Законе «Об общественных объединениях» от 17 октября 1990 года политические партии характеризовались как объединения, выражающие политическую волю своих членов и ставящие основными задачами участие в формировании органов государственной власти и управления, а равно осуществление власти через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов (ч. 1, ст. 16). Однако это определение, фиксирующее в качестве ключевого признака партии ее участие в формировании и осуществлении государственной власти. Такая дефиниция, вполне соответствующая общепринятым международным стандартам, носила декларативный характер.

Среди депутатов, избранных в органы местного самоуправления всех уровней (как в крупных городах, так и в сельских районах), наиболее представительной группой оказались директора (27% от общего числа избранных депутатов). Чрезвычайно большой процент заняла весьма незначительная общественная прослойка — работники администрации соответствующих муниципальных образований (5%). Точно то же самое можно сказать и о главах таких образований. Простое суммирование дает понять, в чьих руках оказался «контрольный пакет акций» при голосовании. Как удалось этим общественным группам добиться столь «сокрушительного» успеха на выборах? Благодаря одномандатным мажоритарным округам и голосованию в один тур. Разумеется, нельзя идеализировать и пропорциональную систему голосования. При данной схеме голосования по партийным спискам в России не развивается устойчивая многопартийная модель. На «пороге» выборов организуются сиюминутные избирательные объединения, рассчитанные, как правило, на проведение электоральной кампании своих лидеров и получение государственного финансирования. Выдвижение списка в одном общефедеральном округе отнюдь не стимулирует работу партий в регионах: их роль исчерпывается этапом сбора подписей, а дальнейшая борьба разворачивается вокруг каналов центрального телевидения и радиовещания. При голосовании по партийным спискам избиратели утрачивают контроль за персональным составом штаба, не получая взамен «гарантий качества кандидатов» от стабильной, долговременной политической структуры.

Партийный список состоит обычно из партийных вождей, ведущей партаристократии и статистов. Голосуя за подобные списки, избиратель фактически отдает голос только за лидера, который на волне личной популярности может провести в парламент кого угодно, а налогоплательщики должны будут дотировать из своего кармана работу имиджмейкеров, содержать огромный штат профессиональных партийцев, не имея ничего взамен. Как показывает опыт, легко управлять статистами, но трудно руководить группой, которая не подчиняется партийной дисциплине. Приходится действовать методом убеждения, договоренностей, консолидированных решений, которые не вызывали бы противоречий и одновременно двигали конкретное дело.

Не выдерживает критики довод, что с введением мажоритарной системы криминал с помощью подкупа проведет своих людей в парламент. Наш народ более мудр, чем о нем принято думать. Он видит реального человека, а не просто образ красиво говорящей «телеголовы». Поэтому в одномандатных округах в подавляющем большинстве проходят очень прагматичные люди, мастера конкретного дела, доказавшие свою состоятельность и работоспособность. В думской среде бытует наполненная глубоким смыслом поговорка: «Нет такого одномандатника, который не мечтал бы стать списочником». И выборы, и последующее пребывание в стенах парламента для последнего неизмеримо более легки, нежели для обреченного работать в округе, проводящего время в постоянных встречах с избирателями мажоритарного депутата.

Партия, по крупному счету, является структурой, опирающейся на свои низовые организации, и вся основная работа идет именно «внизу», охватывая большинство жителей данного региона. Но сегодняшние партии построены по другому принципу: сверху вниз, а многие вообще созданы под вождя. Вокруг этого «харизмата» сложилась партийная номенклатура, удобно устроившаяся и безо всяких усилий прошедшая по общему списку в рамках «партийной надежности». И она страшно боится избрания по округам: это же работать, трудиться надо! Сегодняшние союзы нельзя назвать партиями в полном смысле слова, они защищают исключительно свои интересы, а не нужды избирателей. Существуют вполне обоснованные претензии к закону о выборах с позиций правового равенства: говорят о неравенстве между независимыми кандидатами и претендентами, выдвинутыми избирательными объединениями. Такая ситуация имеет, казалось бы, достаточно очевидные характеристики, как количественные (число подписей, необходимых для выдвижения одного «партийного» соискателя, оказывается значительно меньшим, чем число подписей для выдвижения кандидата-одномандатника), так и качественные (возможность для «партийцев» иметь двойную страховку, выражающуюся в праве одновременного выдвижения и по федеральному списку, и по одномандатному округу). Закон «О статусе депутата» не предполагает его ответственности перед избирателями, его подотчетности, не предусматривает возможности отзыва депутата. Понятно, что тот, кто заинтересован в такой бесконтрольности и безотчетности, придерживается идеи свободного мандата. Те же, кто за порядок, за нормальную работу, поддержат лозунг введения мажоритарной системы.

Многочисленные социологические исследования, проведенные и фондом «Общественное мнение», и ВЦИОМ, свидетельствуют о крайне низкой популярности партий у избирателей, о весьма слабом доверии людей к ним. Тот же анализ говорит, что для избирателя основной мотивацией является не программа партии, а личность и образ ее лидера. Поэтому при голосовании по общефедеральному округу идет фактически не состязание партий, а соревнование лидеров партийных списков. Что же касается утверждений о том, что для развития реальной многопартийности необходимо несколько избирательных циклов по существующей смешанной избирательной системе, то на самом деле все обстоит наоборот. Слабость нынешних партий, в том числе представленных в Думе, заключается именно в их региональной недоразвитости. Это подтверждают и последние выборы в представительные органы власти субъектов РФ: похвастать региональным структурам общефедеральных партий и движений нечем.

В настоящее время совершенно ясно, что действующая пропорционально-мажоритарная избирательная система, введенная указом Президента в 1993 году и воспроизведенная затем, с некоторыми коррективами, в федеральных законах «О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федераций» и «О выборах депутатов» Государственной думы федерального Собрания Российской Федерации», способствовала деформации избирательного процесса, искусственному увеличению числа его участников, распылению голосов избирателей, непродуктивному использованию государственных средств, выделяемых на проведение кампаний, и т.п. Все чаще и не без оснований рассуждают о том, что результатом введения такой системы стала чрезмерная политизация парламента, препятствующая его полноценной законотворческой работе, что партийные фракции не стали рупором общегосударственного, общенационального начала и ведут себя в парламенте как представители социально-классовых, а то и просто корпоративных позиций и интересов. Создается устойчивое впечатление, что защитникам существующей системы дорого на самом деле не партийное представительство в Думе, а шанс пройти в депутаты, проникнув в очередной партийный список без всякого контакта с избирателями и избежав оценки ими драгоценных кандидатских персон. Вследствие неоправданно широкого доступа к выборам всех общественных объединений, независимо от их политической природы и социальной значимости, надо говорить о девальвации статуса субъекта избирательного процесса. Следует добавить сюда и принцип двойного выдвижения, подталкивающий политиков к использованию предвыборных кампаний своих собственных «именных» квазипартий для укрепления личных электоральных позиций в одномандатных округах, а также принцип щедрого бюджетного финансирования всех допущенных к выборам избирательных объединений, провоцирующий искусственное дробление политических сил и распыление голосов. Сегодня нашу власть можно назвать выборной, но никак нельзя назвать властью народа. В России установилась система, при которой власть представляет меньшинство народа, но претендует на то, чтобы говорить от имени всего общества. Реалии же таковы: в Государственной думе наше население представляют 225 депутатов, прошедших в мажоритарных округах, и 225 друзей, деловых партнеров и доверенных лиц четверых известных стране людей.

Приходится признать, что для резкого усиления государственной линии надо отдать преимущество мажоритарной системе выборов. Это обуславливается несколькими важными положениями. Выборы в округах заставят партии работать с избирателями в регионах, создавать там разветвленные структуры, то есть быть действительно общенациональными партиями, а не политическими отделами финансово-промышленных групп. Мажоритарная система дешевле пропорциональной, поскольку не требует агитации на федеральном уровне. Нельзя забывать, что самая большая статья расходов на выборах — это агитация в центральных СМИ. Использование мажоритарной модели в одномандатных округах позволяет:
— персонифицировать выборы, что важно для нашей политической традиции;
— обеспечивать участие в выборах независимых кандидатов, что существенно в связи с неразвитостью нашей многопартийности;
— стимулировать укрупнение политических партий;
— ускорить объединение избирателей вокруг определенных кандидатов, что целесообразно в условиях множественности и конфликтности социальных интересов;
— организовать достаточно простой контроль за ходом и итогами выборов и соответственно укрепить доверие избирателей.

Введение мажоритарной системы вынудило бы партийных лидеров уделить серьезное внимание кадровой региональной политике. Выращивать региональных партийных руководителей — вот чем надо заниматься партийным вождям. Понятно, что пропорциональная система не только не инициирует развитие многопартийности, а наоборот, тормозит создание реально действующих партий — выразителей всего спектра общественного мнения и политических пристрастий. В большинстве партий и политических движений после двух избирательных циклов сформировалась своя номенклатура, которая не только не заинтересована в региональном развитии своих структур, но и боится этого процесса. Приток в партии новых, политически активных людей из глубинки, обладающих свежими взглядами, энергичной манерой поведения, может оттеснить нынешних номенклатурных бюрократов от участия в формировании партийной политики. Напротив, политическое будущее депутата, избранного по одномандатному округу, напрямую зависит от благополучия данного округа и региона в целом. Конечно, парламентарий-одномандатник будет в первую очередь думать и заботиться о жителях своего округа и в этом смысле окажется лоббистом на высших этажах власти. Но кто сказал, что это плохо? Может быть, действительно пора оставить государственную политику на Президента и Правительство, а депутатскому корпусу как представительной вертикали сосредоточиться именно на лоббировании интересов своих избирателей и территорий? «Так как депутаты направляются для того, чтобы они обсуждали и решали всеобщие дела, — писал Георг Фридрих Гегель в «Философии права», — то и избрание их имеет тот смысл, что облекаются доверием те индивиды, которые лучше делегирующих их разбираются в делах, а также и то, что они защищают не особенный интерес какой-либо общины, корпорации в противовес всеобщему, но утверждают значимость всеобщего».

Исторический опыт показывает, что использование выборов по партийным спискам активизировало создание демократических институтов даже в странах Латинской Америки, где до того господствовали военные режимы. С другой стороны, деятельность партий на Западе отразила крах многих господствовавших политических союзов после скандальных разоблачений в Германии, Италии, Японии и ряде других государств.

Он обязывает и нас задуматься: насколько хорош и в какой мере адекватен нашей реальности способ отражения интересов людей в органах власти, которые хотят наполнить своими представителями политические партии.

Практика «продвинутого» в этом отношении Запада показывает, что, подкармливая свой аппарат и электорат за счет государственного бюджета и налогоплательщиков, партии впоследствии не соглашаются отказываться от столь выгодной привилегии.

В 1995-1996 годах и на прошедших в начале 1997 года выборах глав исполнительных органов власти в 70 субъектах РФ правом выдвижения своих кандидатов воспользовались только 2.5% из зарегистрированных избирательных объединений. Из 70 избранных руководителей лишь 10 являлись кандидатами от таких объединений.

На выборах в законодательные органы субъектов федерации прослеживается тенденция более заинтересованного отношения партии, чем к выборам глав исполнительной власти. От избирательных объединений и блоков избраны 14% от общего числа всех выдвинутых ими кандидатов.

Наиболее высокий процент выдвинутых в 1996 году объединениями и блоками кандидатов был именно в Свердловской (77%) и Калининской (51%) областях, где кампания проходила по смешанной избирательной системе с голосованием как в мажоритарных округах, так и по партийным спискам. Изучение в трех регионах России -республиках Тува, Мари Эл, а также Саратовской области продемонстрировало, что избранная на местах смешанная избирательная модель, отразившаяся на структуре и характере деятельности представительного органа власти, сыграла свою роль в ускорении формирования партий и усилении их активности. Она заставила партии участвовать в подготовке нормотворческих актов и предложений, реагировать на все значимые события и работать с законодательными органами постоянно, а не только действовать время от времени в период выборов. Заставила работать систематически, не погружаясь в спячку и «растворяясь» на годы, что ныне имеет место во многих регионах.

Наконец, смешанная избирательная система обладает способностью к гибкой, эволюционной трансформации в ту или другую сторону, что особенно важно для проведения избирательных реформ в переходный период. Возникновение и развитие партий, отражающих интересы людей, больших общественных групп, — желательный и необходимый для общества процесс. Но он остается таким лишь до того момента, когда партии начинают жить своими собственными интересами. В итоге разрушается понятие демократии (народовластия) как господства народа или хотя бы управления в его интересах. Тогда народ должен устранять такие структуры с политической арены — так, как это было в Италии на апрельском референдуме 1993 года, когда 90% избирателей проголосовали за выборы в Сенат не по партийным спискам, за ограничение финансирования партий из казны, за прямые выборы бургомистров в городах.

Таким образом, тем, кто ратует за сохранение системы голосования по партийным спискам, то есть пропорциональной модели, можно высказать упрек: ради чего все это делается? Не ради ли того, чтобы за счет избирательной системы, сохраняющей статус-кво в избирательном праве современной России, достигать цели и формирования различных партий в РФ, то есть фактически использовать все ресурсы, в том числе и материальные, для организации строительства и поддержки партийных структур? Не ожидает ли Россию в будущем так называемый «итальянский вариант» после того, как мы полностью завершим строительство партий?

Исходный вопрос постсоветского политико-правового развития состоит в том, кому будет принадлежать государство: либо гражданам (демократическое государство), либо доминирующим социальным группам (корпоративное), либо чиновникам (административно-бюрократическое), либо самому себе (тоталитарное, полицейское государство).

В современных демократически организованных странах выборы являются институтом и процессом принятия политико-правовых решений, субъектом которых выступает общество в лице его дееспособных граждан, а объектом — государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство государства, а именно социальная ротация или перераспределение (перегруппировка, передача) законодательных и исполнительных полномочий внутри сил и групп, политически и юридически оформивших себя. Поэтому любая альтернатива таким выборам как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти и ее трансформации в государственную власть ведет к разложению демократического конституционного правопорядка, а в конечном итоге к вытеснению граждан и их территориальных, политических и иных объединений на периферию политической системы и, как следствие, оформлению режима господства государства над обществом.

Демократические конституционные выборы — разумеется, не панацея в решении всех проблем посттоталитарного этапа развития российской государственности, но это единственный политико-правовой институт, дающий шанс выйти из состояния «закрытого общества», преодолеть тоталитарное социополитическое и социокультурное наследие. Демократия неосуществима вне политического избирательного процесса, то есть процесса, допускающего и обеспечивающего для граждан юридическую возможность выбора между различными лицами, группами и партиями, претендующими на то, чтобы в течение определенного срока не только представлять их интересы, но и проводить собственную политику, санкционированную гражданами-избирателями.

Хотя полномасштабное исследование лекторально-правовой культуры россиян — вопрос будущего, уже сегодня есть все основания утверждать, что для значительной части из них участие в выборах стало способом «селекции» политических лидеров, публичной оценки деятельности партий, инструментом коррекции официального правительственного курса. Люди начинают воспринимать участие в выборах как реализацию своих политических и гражданских прав. Нужно отдать должное авторам использованной на выборах в 1993 и 1995 годах симметричной системы представительства. Она сделала свое историческое дело: инициировала и структурировала партийно-политический процесс, удовлетворила некоторым образом амбиции различных политиков, а самое главное — увела с проторенной дорожки уличной маргинальной демократии наиболее активные на тот период общественные силы и группы.

Сочетание мажоритарного и пропорционального принципов в рамках одной избирательной системы позволяет в какой-то мере преодолевать присущие любой схеме (в том числе мажоритарной и пропорциональной) недостатки и использовать их достоинства. Не случайно поэтому сочетание указанных выше избирательных моделей все чаще используется в разных странах (включая выборы парламента или одной из его палат): и в государствах с развитой демократией (Германии, Италии и Японии), и в развивающихся обществах (Гвинее, Сенегале, Шри-Ланке), и в странах, переживающих, подобно России, переходный период (Болгарии, Венгрии).

Конечно, выбор в пользу той или иной избирательной системы невозможен без учета конкретных особенностей и специфики каждой страны и зависит от уровня ее социально-экономического развития, характера политической системы, степени зрелости всех демократических институтов, включая гражданское общество и политические партии, а также от складывающейся партийной системы, «этажа» политической и правовой культуры, национальных традиций и т.д.

С этих позиций принцип смешанной избирательной системы (подлежащей, слов нет, разнообразному совершенствованию) во многом отвечает политическим реалиям сегодняшней России, содействует решению противоречивой задачи формирования максимально представительного и равно стабильного и дееспособного парламента, стимулирует становление и развитие подлинной многопартийности.

В настоящий момент очевидно то, что пришло время кардинально менять избирательную систему в России. С нашей точки зрения, следует предпочесть реальную, действительно смешанную избирательную систему, сочетающую и использующую достоинства как мажоритарной, так и пропорциональной моделей голосования. Имеется в виду, что выборы будут проводиться по одномандатным округам, а кроме депутатов, победивших в таких округах, партии станут проводить в Думу представителей в количествах, пропорциональных числу голосов, которые поданы за одномандатников-партийцев. Важно помнить, что сейчас две трети депутатов Государственной думы избираются по одномандатным округам, а одна треть по партийным спискам. Представляется также целесообразным отменить пресловутый пятипроцентный барьер.

Словом, наша молодая демократия находится на марше, и наш долг — помочь ей повзрослеть, встать на ноги, превратиться в подлинное и гуманное орудие народоправства, вывести Россию в ряды передовых демократических государств мира.

Сергей МИРОНОВ, исполняющий обязанности председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Источник: («Санкт-Петербургское Эхо» (Санкт-Петербург).- 02.12.1998.- №046)

mironov.ru