Подоходный налог в 1990

История НДФЛ в России

За свою историю налог на доходы граждан пережил множество изменений, но практически всегда высокие доходы облагались повышенным налогом, а минимально необходимые для жизни заработки налогом не облагались вообще. Но с момента вступления в силу части второй НК РФ в 2001 году в России действует фиксированная ставка налога в размере 13% и отсутствует минимальный не облагаемый налогами размер доходов.

Впервые подоходный налог был введен в России 11 февраля 1812 года в форме налога на доходы помещиков от принадлежащего им недвижимого имущества. Его ставка являлась прогрессивной и варьировалась от 1% до 10%, а не облагаемый налогом минимум дохода составлял 500 руб. в год. Для сравнения, на тот момент стоимость двухкомнатного дома в Петербурге оценивалась для целей налогообложения недвижимости в 250 руб.

В годы существования СССР ставки подоходного налога многократно менялись, предпринимались даже попытки его полной отмены. Последнее изменение произошло в 1984 году, когда необлагаемый минимум был установлен в размере 70 руб., а сумма налога стала фиксированной – она варьировалась от 25 коп. с доходов в размере 71 руб. до 8,2 руб. при уровне заработной платы в 101 руб. и выше. А сумма дохода, превышающая 100 руб., дополнительно облагалась по ставке 13%.

Этот уровень налога продержался до 1992 года, когда в России было принято новое налоговое законодательство, которым также была установлена прогрессивная шкала подоходного налога. Она менялась от 12% при доходе до 200 тыс. руб. (при этом минимальный размер оплаты труда налогом не облагался) до налога в размере 124 тыс. руб. с заработков, превышающих 600 тыс. руб. Сумма дохода сверх 600 тыс. руб. также дополнительно облагалась налогом по ставке 40%.

В дальнейшем ставки налога почти ежегодно корректировались по мере роста инфляции, пока в 2001 году не был введен в действие современный НК РФ, впервые в России установивший плоскую шкалу налогообложения доходов физических лиц в размере 13% независимо от суммы дохода. Эта ставка действует и в настоящее время, подвергаясь постоянной критике сторонников прогрессивной шкалы налогообложения.

В марте 2015 года на рассмотрение Госдумы поступили сразу три законопроекта об изменении ставок НДФЛ и порядка его исчисления.

Первый законопроект 1 был внесен 16 марта депутатом от фракции КПРФ Николаем Рябовым и предполагает повышение ставки НДФЛ до 16% при одновременной освобождении от налогообложения суммы в размере прожиточного минимума. Как поясняет автор, это позволило бы снизить налоговую нагрузку на наименее защищенные слои населения.

Практически сразу после него, 18 марта, был внесен второй законопроект 2 от фракции КПРФ, предлагающий ввести в России прогрессивную шкалу налогообложения по НДФЛ, при которой доходы в сумме свыше 1 млн руб. в месяц будут облагаться налогом по ставке 50%.

Третий законопроект 3 поступил в Госдуму 26 марта от депутатов Сергея Миронова, Василия Швецова, Валерия Гартунга, Михаила Емельянова и Александра Тарнавского. Он также предусматривает введение прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц, превышающие 24 млн руб. в год. Максимальная ставка НДФЛ в случае принятия этого законопроекта достигнет 50% по доходам, превышающим 200 млн руб. в год.

Это не первые попытки отказаться от действующей в России плоской шкалы налогообложения доходов граждан. Аналогичные законопроекты регулярно вносятся в Госдуму и так же регулярно отклоняются ею. Например, такой законопроект 4 , внесенный в октябре 2013 года депутатами от фракции «Справедливая Россия», был возвращен его инициаторам 12 декабря 2013 года по причине отсутствия заключения Правительства РФ, после чего так и не был внесен повторно.

История развития подоходного налога в России – в инфографике.

www.garant.ru

Подоходный налог с физических лиц в России

Материал из Documentation.

Налог на доходы физических лиц в России — один из важнейших российских налогов.

В 2015 году поступления от налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет России составили 2808 млрд рублей. Вся эта сумма была направлена в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. [1]

[править] Мероприятия налоговой реформы

На момент начала налоговой реформы в России существовала прогрессивная шкала ставок подоходного налога. При этом основными плательщиками данного налога являлись и являются до сих пор лица, которые получает легальную заработную плату. Административные и институциональные условия ведения экономической деятельности в России таковы, что для лиц с высоким уровнем доходов в условиях прогрессивной шкалы ставок использование целого ряда возможностей для уклонения от налогообложения гораздо выгоднее исполнения в полном объёме налоговых обязательств. Среди таких возможностей на момент начала налоговой реформы можно назвать трансформацию заработной платы в проценты по вкладам и страховые выплаты, маскировку доходов под корпоративные издержки, осуществление оплаты труда неучтенными наличными деньгами, и др. В результате, подоходное налогообложение носило регрессивный характер при прогрессивных налоговых ставках. Преодолеть такое положение путем повышения степени прогрессивности шкалы подоходного налога было невозможно.

В качестве решения проблемы повышения эффективности подоходного налога было выбран подход перехода к пропорциональному налогообложению доходов физических лиц, то есть отказаться от прогрессивной шкалы ставок. При этом необходимая степень прогрессивности подоходного налогообложения была достигнута с помощью установления высоких значений стандартных налоговых вычетов для лиц с низким уровнем доходов. На момент обсуждения проекта Налогового кодекса в Государственной Думе не существовало полной уверенности в необходимости отказа от прогрессивной шкалы ставок подоходного налога, однако такое решение всё же было принято с осознанием всех связанных с ним рисков для бюджета.

При рассмотрении результатов налоговой реформы и её влияния на принимаемые хозяйственные решения налог на доходы физических лиц нельзя рассматривать в отрыве от других налогов, базой которых является фонд оплаты труда. Эти налоги практически идентичны по своей экономической сути, даже несмотря на то обстоятельство, что формально плательщиками таких налогов являются разные лица — работники и работодатели. Чрезмерная налоговая нагрузка на фонд оплаты труда побуждает работодателя и работника к сговору о разделении реальной заработной платы на легальную и нелегальную составляющие, к использованию депозитных и страховых схем минимизации налогов. Такие сравнительно дешёвые для их участников схемы были широко известны и официально предлагались банками и страховщиками своим клиентам. Барьеры, которые появились в законодательстве о подоходном налоге в конце 1990-х годов, несколько усложнили применение подобных схем и сделали их доходность несколько меньшей, но не решили проблему в принципиальном плане.

Результатом такого положения стала ситуация, при которой в 2000 году поступления подоходного налога практически не рассматривались в качестве серьёзного доходного источника бюджетной системы. Подоходным налогом и отчислениями в государственные социальные внебюджетные фонды реально облагались лишь доходы, выплачиваемые в виде легальной заработной платы, причём эта заработная плата была близка к совокупному доходу физического лица лишь для сравнительно низкооплачиваемых категорий населения.

Острота проблемы подтолкнула к тому, чтобы начать налоговую реформу с совершенствования налогов на заработную плату, в рамках чего было решено объединить все взносы и отчисления в государственные социальные внебюджетные фонды в единый социальный налог, контролируемый налоговыми органами, унифицировать его базу с базой подоходного налога, снизить размеры платежей в эти фонды и предельной ставки муниципального налога на прибыль с установлением единой ставки, ввести потолок доходов физических лиц в целях исчисления социального налога, по достижении которого применялась бы нулевая или иная достаточно низкая налоговая ставка, перевести уплату социального налога на персонифицированную (по каждому работнику) основу и упразднить все остальные налоги на фонд оплаты труда, которые существовали в то время.

Особым вопросом являлось предоставление льгот по подоходному налогу. До проведения налоговой реформы законодательство предусматривало множество налоговых льгот. Была также введена система чётких и носящих всеобщий характер стандартных, социальных, имущественных и профессиональных налоговых вычетов, каждый из которых был бы направлен на поддержку определённой категории, а также повышение степени прогрессивности налоговой системы. В результате проведённых преобразований, основанных на описанных предложениях, в настоящее время в России взимается налог на доходы физических лиц по единой 13-процентной ставке, применяется единый социальный налог по регрессивной ставке с максимальной ставкой в 26 %, а поступления этих налогов значительно выросли на фоне снижения ставок. Это, в частности, позволило сделать поступления налога на доходы физических лиц одним из существенных источников доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

newsruss.ru

Российские финансы: назад в 1990-е

Мало кто из старожилов помнит, но давным-давно, когда деревья были зелеными, а Владимир Владимирович Путин только пришел к власти, он начал со снижения налогов. И вот налоговая система устремилась в прошлое. На повестке — налог с продаж.

В 1990-х годах российская налоговая система была откровенно нечестной. Налогов много, ставки высокие, но мало кто платил все: невозможно было вести бизнес. У чиновников было очень мало возможностей наказывать за неуплату налогов. Прежде чем уплата налогов станет ответственностью, нужно было привести налоговые ставки в соответствие с реальностью. И в начале 2000-х годов ставки основных налогов были снижены:

• НДС — с 20% до 18%;

• налог на прибыль — с 35% до 24% (параллельно была отменена льгота на инвестиционные расходы, о чем многие сожалели, но ускорилась амортизация, уменьшающая базу налога на прибыль);

• подоходный налог — прогрессивная ставка, доходившая до 35%, была заменена плоской — 13%;

• взносы во внебюджетные фонды, доходившие до 39,6% от зарплаты, были заменены единым соцналогом (26% и регрессивная ставка при росте доходов);

• был отменен налог с продаж;

• отменены налоги на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, на приобретение автомобилей, на покупку валюты и др.;

• налоги на пользователей автомобилей и владельцев транспорта заменили транспортным налогом;

• была введена упрощенная система налогообложения.

Всего число налогов сократилось с 54 до 15, а суммарная налоговая нагрузка — примерно на 1/5 (с 34-36% до 28-30% ВВП). Все это позволило покончить с неплатежами и бартером, резко уменьшилась доля теневой экономики.

Нельзя забывать и о пенсионной реформе. Взносы в накопительную систему были введены без увеличения суммарных отчислений с зарплат (наоборот, вместе с их снижением). Таким образом, доля заработков, с которых платятся взносы в солидарную пенсионную систему, уменьшились. Но к снижению пенсий это не привело: зарплаты в те годы быстро росли, а их теневая часть — сокращалась.

Снижение налогов компенсировалось ростом налоговой нагрузки на нефть и (в значительно меньшей мере) газ. НДПИ и экспортные пошлины стали намного более прогрессивными по отношению к ценам на нефть.

Серьезное снижение налоговой нагрузки не пришлось сопровождать уменьшением госрасходов. Да, в отношении к ВВП они упали. Но экономика тогда же начала бурно расти, и это снижение было компенсировано одним годом экономической экспансии. Поскольку ВВП быстро рос 9 лет подряд, была прорисована идеальная кривая Лаффера: рост налоговых поступлений при снижении налогов.

Тогда российское руководство восприняло это экономическое чудо — возможность снизить налоги без снижения госрасходов — как должное.

Не удивилось, не вознесло хвалу богам нефти и рынка. И понемногу начало наращивать бюджетные траты. Сначала все шло как по маслу. Увеличение госрасходов обеспечивалось экономическим ростом. Когда он стал замедляться — взлетом цен на нефть. И так вплоть до осени 2008 года.

Первые серьезные симптомы того, что рост расходов начинает вызывать разбалансировку доходов и расходов бюджетной системы появились в 2006-2007 годах — как следствие нацпроектов имени Дмитрия Медведева и ускоренного повышения пенсий в преддверии президентских выборов 2008 года. В результате в 2010 году, в разгар кризиса, правительству пришлось повышать социальные взносы. ЕСН снова заменили отчисления во внебюджетные фонды, а регрессия пенсионных взносов уменьшилась.

Тогда же была снижена налоговая нагрузка на нефтегазовую отрасль — под лозунгом необходимости разрабатывать трудные восточносибирские и шельфовые месторождения. Действительно ли они нерентабельны без снижения налогов — большой вопрос, особенно учитывая, что затраты «Газпрома» на 1 км газопровода заметно превышают затраты конкурентов, а экономическая целесообразность проектов вроде «Южного потока», мягко говоря, не очевидна.

Разбалансировка бюджетов тем не менее росла. С 2013 года были повышены взносы индивидуальных предпринимателей, платящих отчисления ПФР. Это привело к массовой ликвидации ИП. А накопительные взносы 2013 года вообще были зачислены в солидарную систему. В 2014 году это позволило уменьшить трансферт из бюджета Пенсионному фонду примерно на 500 млрд рублей (почти поровну за счет «молчунов» и тех, кто выбрал негосударственные пенсионные фонды). Государству и на Крым хватило, и федеральный бюджет остался профицитным (за январь — май — 394 млрд рублей, или 1,4% ВВП). При сохранении цены нефти на прошлогоднем уровне такой подход позволит в этом году свести бюджет как минимум без дефицита. Но нужно придумать, как продлить мораторий на взносы в накопительную систему и дальше.

Хуже ситуация в регионах.

Там проблемы возникли в силу 1) постепенного распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами в в пользу первого, 2) падения поступлений налога на прибыль из-за остановки экономического роста, 3) президентских указов-2012 о повышении зарплат преподавателям, учителям и научным работникам, которые регионы должны выполнять. В январе — марте 2014 года доходы консолидированных бюджетов регионов в номинальном выражении остались почти на прошлогоднем уровне (1,79 трлн рублей против 1,74 трлн), а в отношении к ВВП снизились с 11,7% до 11%. За январь — май доходы достигли 2,472 трлн рублей, расходы — 2,195 трлн.

Вроде бы профицит размером 2/3 от федерального — о чем тревожиться? Но у региональных бюджетов большая часть расходов приходится на конец года. Поэтому год назад профицит был примерно таким же, а по итогам 2013 года дефицит составил 650 млрд рублей — 0,9% ВВП. При этом долг вырос на 382 млрд рублей (28%), до 1737,5 млрд.

Разумеется, у региональных бюджетов был запас прочности. Сначала были снижены расходы «на экономику» — всевозможные инвестиционные проекты, финансируемые из региональных бюджетов. Сейчас на них приходится около 15% расходов региональных и местных властей. Поездки автора этих строк по регионам не оставляют никаких сомнений: расходы данного типа вполне безболезненно могут сократиться еще как минимум на треть. Неэффективности, откатов, бессмысленных расходов вроде установки на площадях «танцующих фонтанов», строительства огромных дворцов спорта и межрегиональных соревнований в искусстве раз в год перекладывать плитку еще очень и очень много.

Пока прореха в региональных бюджетах затыкается за счет роста федеральных дотаций на сбалансированность бюджетов и увеличения бюджетных кредитов. Это неустойчивый путь.

Параллельно продолжается подготовка к увеличению налога на имущество. Уже в этом году его доля в бюджетах регионах выросла с 0,8% до 1% ВВП — почти 9% доходов. С 2015 года доходы от него могут вырасти в 2-2,5 раза — если Минфину удастся протолкнуть через Госдуму новую версию многострадального законопроекта, заменяющего инвентаризационную оценку недвижимости (для целей налога) кадастровой. Первая величина очень далека от рыночной стоимости недвижимости, а вторая — довольно близка к ней. Регионы будут и устанавливать ставки, и вводить льготы для бедных и обладателей небольшой недвижимости. Окончательная конструкция налога для каждого региона — вопрос переговоров, но в среднем налог вырастет в 2,5-3 раза (см. здесь и здесь): с 640 до 1900 рублей в год.

И вот новая идея — региональный налог с продаж (3%), который, по словам министра финансов Антона Силуанова, смогут вводить регионы. Не должны, а именно смогут это сделать. Здесь очевиден тот же подход, что и с налогом на имущество.

Регионы, больше всего нуждающиеся в деньгах, и территории с развитой торговлей введут налог, и плевать, что в них товары и услуги будут стоить дороже, чем в соседних.

Также плевать, что у налога с продаж и НДС практически единая налоговая база, в силу чего первый налог, уже действовавший в России в 1991-м и 1998-1999 годах, неоднократно опротестовывался в Конституционном суде (дважды успешно).

Все эти движения преследуют ровно одну цель: выбить из-под ног региональных властей аргумент «нам не хватает денег на повышение зарплат бюджетникам по указу президента; хотите роста зарплат — дайте больше денег». В ответ на это Минфин хочет получить возможность сказать: «Мы дали вам инструмент, зарабатывайте. Вводите налог с продаж, повышайте налог на имущество, пересматривайте льготы, повышайте транспортный налог».

Разумеется, этим дело не ограничится.

Бизнесу, планирующему дела на среднесрочную перспективу, нужно учитывать крайне высокую вероятность дальнейшего повышения налогов на имущество и социальных взносов, восстановления прогрессивной шкалы НДФЛ. В случае продолжения стагнации экономики правительство будет вынуждено задуматься об увеличении налога на прибыль, а в крайнем случае — и НДС. Расходы сокращать не получается, нефть никак не идет к $200 за баррель, а экономика замерла около ноля. Увеличение налогов становится в такой ситуации неизбежным, вопрос только в скорости. Но от ситуации 1990-х будет одно важное отличие — не платить налоги не получится. Государство почти научилось оценивать вашу недвижимость, узнавать выручку и придет за причитающейся ему суммой тем охотнее, чем больше она будет.

www.forbes.ru

Налогообложение в России в 1990-х годах

[править] Уклонение от налогов

В 1992—1993 годах большинство предприятий не стремилось уклоняться от налогов. Более того, нередко финансовые службы предприятий не предпринимали даже совершенно законных действий по снижению суммы уплачиваемых налогов за счет оптимизации бухгалтерской отчетности. Первоначальное терпимое отношение к ужесточению налогового режима объяснялось несколькими причинами. [1]

Во-первых, большинство предприятий, в особенности из госсектора, привыкло быть законопослушными. Предприятия традиционно видели в государстве хотя и не идеального, но партнера, который в критическую минуту окажет помощь. Многие директора совершенно искренне полагали, что запредельные налоговые ставки являются временным «перегибом», который вскоре будет исправлен. Некоторые из них даже обращались с соответствующими призывами в правительство, ожидая, что к ним прислушаются. [2]

Во-вторых, в 1992—1993 годах в России ещё сохранялись некоторые элементы прямого государственного участия в экономических процессах. Благодаря этому довольно многие предприятия получали за счёт бюджета льготные кредиты и индивидуальные налоговые скидки, им предоставлялись льготы во внешнеэкономической деятельности и т. д. Всё это позволяло смягчать нехватку оборотных средств и более терпимо относиться к высоким налогам. [3]

В-третьих, утратив свои финансовые накопления, многие предприятия при этом сумели сохранить довольно значительные материальные резервы: парк машин и оборудования, земли, здания, сооружения, запасы сырья и полуфабрикатов. Эти ресурсы, благодаря тому, что их можно было продавать, обменивать и сдавать в аренду, тоже сыграли роль демпфера в сложной финансовой ситуации. Кроме того, внутренние цены на энергоресурсы и транспорт в 1992 году ещё были относительно низки и не столь сильно сказывались на уровне издержек, как впоследствии. [4]

Однако с течением времени практика сбора налогов и налоговое законодательство только ужесточались, действие льгот во многих случаях было прекращено, а ресурсы прошлых лет были постепенно израсходованы. Поэтому примерно во второй половине 1993 года предприятия, потеряв надежду на уменьшение фискального давления со стороны государства, начали поиск методов уклонения от налогов. А последним аргументом в пользу массового отказа от налоговой законопослушности стало, по всей видимости, повышение налоговых ставок с 1 января 1994 года. [5]

Раньше других уходить от налогов начали небольшие предприятия негосударственного сектора, которые любыми способами стремились максимизировать норму прибыли. Психологические мотивы такого поведения этих предприятий были примерно таковы: мы никогда не имели поддержки государства и не получали от него никакой защиты, поэтому у нас есть моральное право недоплачивать такому государству. Именно вновь возникшие частные предприятия изобрели множество самых разнообразных приемов по уменьшению суммы уплачиваемых налогов. Прежде всего, предприятия после внимательного изучения особенностей налогового законодательства постарались в максимальной степени воспользоваться допустимыми льготами. В частности, стали значительно чаще использоваться такие способы сокращения налогооблагаемой базы как перевод части расходов в разряд затрат на НИОКР, содержание объектов жилищно-коммунальной и социальной сферы, благотворительные нужды, представительские и командировочные расходы, рекламу и т. д. [6]

Кроме того, очень многие предприятия стали перестраивать бухгалтерское и институциональное оформление своей деятельности таким образом, чтобы получать легальную возможность пользоваться предусмотренными законом адресными налоговыми льготами (малым предприятиям, социальным организациям и т. п.), а также давальческими схемами организации производства (толлингом). [7]

Однако возможности по снижению налогового бремени за счёт применения законных льгот были весьма ограниченными. В подавляющем большинстве случаев легальная налоговая оптимизация не обеспечивала российским предприятиям полноценного решения их финансовых проблем. Как следствие, предприятия всё чаще и чаще стали применять методы, включающие в себя те или иные правонарушения. При этом эти правонарушения маскировались под обычную экономическую деятельность. [8]

[править] Прочее

Проблема нехватки оборотных средств, которая резко обострилась после либерализации цен, была порождена не только обесценением денежных накоплений предприятий и кризисом сбыта, но и значительно усилившимся налоговым бременем. Возросшие платежи в бюджет существенно уменьшили долю дохода, которую предприятия могли использовать для собственных нужд. [9]

Анализ ситуации, связанной с широкомасштабным уклонением российских юридических лиц от налогов в 1990-е годы, показывает, что последствия этого процесса носили двойственный характер. С одной стороны, предприятия, уходя от налогов, сохраняли финансовые ресурсы, которые были необходимы им для поддержания производственной деятельности. Следовательно, этот процесс фактически противодействовал спаду производства. Кроме того, уменьшая налоговую составляющую в стоимости продукции, предприятия могли дешевле продавать свою продукцию. А это, помимо облегчения сбытовых проблем предприятий, оказывало сдерживающее воздействие на инфляционную динамику в российской экономике. С другой стороны, беспорядок в налоговой сфере объективно работал против стабильности в бюджетно-финансовой системе России, снижал эффективность любых макроэкономических мероприятий, сокращал возможности по финансированию бюджетной сферы и государственных инвестиций. Помимо этого, преимущественно теневой характер операций по уходу от налогов подпитывал криминальную составляющую экономических отношений и способствовал общему росту преступности в стране. [10]

Несмотря на сложность и неоднозначность проблем, связанных с налогообложением, органы государственной власти на протяжении 1990-х годов использовали только один путь их решения — постоянное ужесточение налогового законодательства и усиление давления на предприятия со стороны фискальных органов. Однако всякий раз предприятия находили новые способы для противодействия такой политике и продолжали весьма успешно уклоняться от налогов. Этот факт свидетельствовал прежде всего о том, что уровень налогообложения в те годы был заведомо завышенным и неприемлемым для предприятий. [11]

Доля ВВП России, изымаемая в виде налогов, составила в конце 1994 года немногим более 20 % против 24 % в 1993 году. Эти цифры увеличатся более чем в полтора раза, если учесть отчисления во внебюджетные фонды. [12]

Одним из ярких примеров трансплантации, приведшей к отторжению внедрявшегося института, явилось введение в 1992 г. прогрессивной шкалы налогообложения физических лиц, аналогичной шкалам, существующим в развитых капиталистических странах. В это время необходимая сеть налоговых инспекций еще только создавалась, информация о налогоплательщиках практически отсутст-вовала, институт налоговой полиции не был предусмотрен вовсе. Мысль о том, что гражданин должен «добровольно» отдать часть заработанных денег государству, совершен¬но противоречила господствовавшим культурным стереотипам, а усилия по учету собственных доходов и заполнению сложной декларации казались чрезмерными даже для деловой элиты. В результате попытка трансплантации прогрессивного подоходного налога оказалась неудачной. Одним из её последствий стало бурное развитие теневой экономики. Кроме прогрессивной шкалы и высокого уровня налога на зарплату, быстрому росту теневого сектора способствовали и многие другие факторы, и в первую очередь высокая общая налоговая нагрузка на предприятие. [13]

Одним из ярких примеров трансплантации, приведшей к активизации альтернативного и отторжению внедрявшегося института, явилось введение в 1992 г. пятиступенчатой прогрессивной шкалы налогообложения физических лиц с максимальной ставкой 35 %, аналогичной шкалам, существующим в развитых капиталистических странах. В это время необходимая сеть налоговых инспекций еще только создавалась, информация о налогоплательщиках практически отсутствовала, институт налоговой полиции не был предусмотрен вовсе. Мысль о том, что гражданин должен «добровольно» отдать часть заработанных денег государству, совершенно противоречила господствовавшим культурным стереотипам, а учет собственных доходов и заполнение налоговой декларации на десятке листов требовали значительного времени и незаурядной квалификации, которой не обладала даже деловая элита. В результате попытка трансплантации прогрессивного подоходного налога оказалась неудачной. Введенные тогда правила налогообложения внесли весомый вклад в активизацию альтернативного института — теневой экономики. [14]

Попытка имитировать западную налоговую систему в условиях, когда система налоговых органов ещё не сформировалась, способствовала бурному росту доли теневого сектора. [15]

По мнению многих российских экономистов, эти универсальные для всех демократических обществ и рыночной экономики задачи наше государство в 1990-е гг. решало недостаточно эффективно, связывая это прежде всего с неудовлетворительным состоянием налоговой, денежно-кредитной и банковской систем, налоговой службы страны. [16]

Особую роль в теневизации экономики отводят действовавшей в России в 1990-е гг. налоговой системе. [17]

История новой России

Назаров Владимир Станиславович,
кандидат экономических наук, заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономической политики
имени Е.Т. Гайдара

Кризис налоговой системы СССР

Состояние налоговой системы зависит от уровня экономического развития страны и способности государства взимать налоги. А на них, в свою очередь, сильно влияет внутренняя социально-политическая обстановка.

После Второй мировой войны и до начала 1980-х годов налоговая система СССР была весьма устойчива. Серьезных колебаний объемов и структуры налоговых поступлений не наблюдалось. Доходы консолидированного бюджета СССР складывались из налога с оборота, платежей из прибыли предприятий, подоходного налога с населения и выручки от внешнеэкономической деятельности.

Коренной перелом наступил в 1985 году, когда начались процессы, которые подорвали налоговые поступления в бюджет и спровоцировали острый бюджетный кризис 1990а–1991 годов.

Во-первых , были проведены частичные реформы экономики централизованного планирования. В начале 1980-х годов для руководства страны стало очевидным замедление темпов роста экономики. Для преодоления этой тенденции была предпринята попытка дополнить жесткие директивные методы управления предприятиями экономическими стимулами. До середины 1980-х годов эти меры оказывали влияние на налоговую систему: произошло перераспределение налоговой нагрузки от налога с оборота к платежам из прибыли государственных предприятий, которое было вызвано, в частности, появлением у предприятий стимулов к увеличению прибыли (табл. 1).

Таблица 1. Налоговые доходы госбюджета СССР, % ВВП

Источник: Синельников С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. М.: Евразия, 1995. С. 24–25.

С 1987 года в стране началось внедрение новой системы управления государственными предприятиями на основе полного хозяйственного расчета или самофинансирования. В этой системе был упрощен порядок финансовых взаимоотношений предприятий с государством, увеличена доля прибыли, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, с 46% в 1986 году до 51% в 1990 году (рис. 1).

Рисунок 1. Структура пакета законов, направленных на формирование рынка доступного жилья

Источник: Синельников С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. М.: Евразия, 1995. С. 19, 24–25.

Существенно выросла финансовая самостоятельность государственных предприятий при одновременном сохранении жесткого контроля за розничными ценами и плановым распределением ресурсов. В результате они стали быстрыми темпами увеличивать прибыль, в том числе и остающуюся в их распоряжении (включая средства, направляемые на оплату труда, материальное поощрение и социальное развитие). Достигалось это в основном благодаря структурным сдвигам в производственной программе в пользу наиболее рентабельной продукции и роста централизованно устанавливаемых цен (их пересмотр с помощью давления на органы ценообразования) и цен на продукцию, выпускаемую за рамками государственного заказа.

Схожих успехов позволяло добиваться создание кооперативов и малых предприятий, ассоциированных с материнским госпредприятием. Благодаря проведению производственных или торговых операций через хозяйственные структуры, которые не зависели от вышестоящих органов управления, удавалось частично выводить финансовые ресурсы предприятия за рамки централизованно регламентируемого сектора экономики. Они использовалась на выплату зарплаты и премий работникам материнского предприятия, а также на личное обогащение руководства предприятий и дочерних структур. Одновременно в централизованных планах производственного развития предприятий предусматривалось увеличение доли прибыли, направляемой на капитальные вложения, что вызвало соответствующее снижение доходов бюджета.

Все это привело к тому, что платежи из прибыли предприятий снизились с 16,2% ВВП в 1986 году до 11,7% ВВП в 1990 году, чему также способствовало увеличение доли прибыли, направляемой на капвложения (в рамках предпринятой попытки реализации нового этапа индустриализации). Государство постепенно теряло рычаги контроля над экономической ситуацией в стране (в частности, деградировала система контроля за оптовыми ценами при сохранении достаточно жесткого контроля за розничными ценами), что привело также к стабильному снижению налога с оборота (табл. 1).

Во-вторых , ухудшилась конъюнктура на мировом рынке энергоносителей. Государство обладало монополией на внешнеэкономическую деятельность, доходы от экспорта формировались благодаря разнице между внутренними и мировыми ценами. Предприятие продавало свою продукцию государственной внешнеторговой организации, которая ее экспортировала и вносила полученную прибыль в бюджет. С 1985 года из-за падения мировых цен на нефть доходы от внешнеэкономической деятельности начали снижаться и за 5 лет уменьшились с 8,4 до 4,9% ВВП в 1990 году (табл. 1).

Косвенно сокращение доходов от внешнеэкономической деятельности сказалось на поступлении налога с оборота в 1985–1987 годах. Так как не хватало валютной выручки от экспорта энергоносителей, советскому руководству пришлось выбирать между импортом потребительских товаров и импортом машин и оборудования. Поскольку был провозглашен курс на ускорение социально-экономического развития страны, для его проведения нужны были машины и оборудование. Поэтому выбор был сделан в пользу снижения импорта потребительских товаров, что привело к соответствующему падению поступлений налога с оборота. Он изымался как разница между ценой импортных товаров, полученной путем пересчета контрактной цены в рубли по официальному курсу, и их розничной ценой с учетом торговых и оптово-сбытовых скидок.

В-третьих , антиалкогольная кампания сократила поступления налога с оборота. Начавшаяся в 1985 году борьба с пьянством привела к уменьшению легального потребления алкоголя. При этом широко развернулось самогоноварение. Лишь с 1988 года в связи с падением энтузиазма в борьбе с пьянством стали расти доходы от производства спиртного и увеличились поступления по налогу с оборота.

В конце 1980-х годов наряду с отменой многолетнего жесткого запрета на предпринимательскую деятельность в РСФСР возникла административная и уголовная ответственность за налоговые правонарушения. В 1986 году в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях ввели статью 156.1, которая предусматривала ответственность за уклонение от подачи декларации о доходах[1]. В том же году в Уголовный кодекс РСФСР включили статью 162.1 «Уклонение от подачи декларации о доходах».

В 1990 году правительство попыталось приспособить налоговую систему к изменившимся макроэкономическим и социально-политическим условиям. Были приняты Закон СССР «О подоходном налоге с граждан СССР, иностранных граждан и лиц без гражданства» от 23 апреля 1990 года, Закон СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций» от 14 июня 1990 года и законы о порядке их применения на территории РСФСР. От распределения прибыли индивидуально по предприятиям перешли к налогу на прибыль, преобразовали налог с оборота и механизм изъятия доходов от внешней торговли, изменили систему налогообложения физических лиц и систему социального страхования.

До вступления в действие (с 1 января 1991 года) только что принятого Закона «О налогах с предприятий…» были изменены условия налогообложения на 1991 год. Союзное правительство полностью осознало угрожающее положение в сфере государственных финансов. Ситуацию усугубили взлет расходов на ценовые субсидии после повышения осенью 1990 года закупочных цен на сельхозпродукцию и решения о росте оптовых цен в промышленности с 1 января 1991 года. Розничные цены при этом остались неизменными.

Чтобы предотвратить скачок цен на продукцию производственно-технического назначения из-за широкого распространения договорных цен, ввели предельный уровень рентабельности отдельных товаров. В большинстве отраслей он составлял 30%, в машиностроении и металлургии – 25, на транспорте – 35, в связи и издательской деятельности – 40%. Вся прибыль, полученная сверх этого уровня, должна была направляться в союзный и республиканские бюджеты в равных долях. Такая мера оказалась крайне неэффективной. Предприятия быстро адаптировались к нововведению и простыми бухгалтерскими методами избавились от резкой дифференциации рентабельности отдельных видов продукции.

В соответствии с Законом «О налогах с предприятий…» предприятия всех отраслей при рентабельности, не превышавшей установленный предельный уровень, уплачивали в союзный бюджет налог на прибыль в 22%, а в бюджеты союзных и автономных республик и в местные бюджеты – не выше 23% (включая плату за трудовые и природные ресурсы). При этом налоги, зачисляемые в бюджеты союзных и автономных республик и местные бюджеты, распределялись на основе соглашения между республиками. Эффективному использованию единых ставок налогообложения для всего народного хозяйства или хотя бы для отдельных отраслей в 1991 году мешала сильная дифференциация предприятий по рентабельности. На нее влияли жестко фиксированные цены на многие товары и обязательные поставки продукции для государства, предусмотренные Государственным планом СССР на 1991 год.

В той ситуации предотвратить дифференциацию финансового положения предприятий, связанную с административным контролем над ценами и решениями вышестоящих органов власти, можно было двумя способами: первый – продолжать сокращать сферу административных заданий и ускорить либерализацию цен, второй – предоставить адресные льготы по налогообложению.

Однако ни союзное, ни российское правительство не обладало в 1991 году достаточной политической волей, чтобы либерализовать цены и хозяйственную деятельность предприятий. Не получала массового распространения и политика адресных дотаций, субсидий и налоговых льгот. Ведь распад СССР в 1991 году ускорил крах командно-административного управления, в частности контроля над ценами и выполнением государственных заданий. К середине 1991 года союзные госструктуры уже не работали, а российские еще не взяли на себя необходимые функции. В результате деятельность предприятий гораздо меньше зависела от утвержденного плана на 1991 год, чем можно было ожидать в конце 1990 года.

Закон «О налогах с предприятий…» предусматривал резко прогрессивную шкалу налоговых ставок: 80% – если прибыль превышала рентабельность предприятия над установленным предельным уровнем до 10 пунктов, 90% – свыше 10 пунктов. В 1991 году предельный уровень рентабельности принимался равным удвоенному размеру фактического среднеотраслевого уровня.

Для отдельных налогоплательщиков этот закон устанавливал специальные ставки налога на прибыль. Совместные предприятия с иностранным капиталом облагались налогом по пониженным ставкам (при доле иностранного участника более 30%). Ставка в 35% была установлена для предприятий потребительской кооперации, общественных и религиозных организаций. Для производственных кооперативов ставки налога устанавливали Верховные Советы союзных республик (не выше 45%).

Половина налога, взимаемого с финансовых организаций и предприятий с участием иностранного капитала, шла в союзный бюджет, остальное – в бюджеты союзных и автономных республик и местные бюджеты. Потребительская кооперация, общественные организации, местное хозяйство и колхозы уплачивали налоги в местные бюджеты.

Поскольку не существовало четких критериев для дифференциации налоговых ставок, возникала благоприятная почва для массовых злоупотреблений чиновников. Дифференциация налогов на кооперативы, исходя из числа его членов, диктовалась рудиментами социалистической идеологии. Отнесение налоговой ставки на основной вид деятельности вело к фиктивному раздуванию выручки от реализации продукции, работ и услуг, которые облагались по льготной ставке.

Налог с оборота платили все предприятия, которые производили или реализовали товары, облагаемые этим налогом. В 1990–1991 годах более 90% его взималось через разницу между централизованно устанавливаемыми розничными и оптовыми ценами. С ослаблением ценового контроля этот механизм разрушился, поэтому весь 1991 год снижались поступления налога с оборота.

В 1990–1991 годах налогами на экспорт и импорт облагались все организации, которые вели внешнеторговые операции. Налоги исчислялись в советских рублях по ставкам в процентах к контрактной стоимости товаров либо в виде разницы между внешнеторговыми ценами (пересчитанными в советские рубли) и внутренними ценами на отдельные экспортируемые или импортируемые товары общегосударственного назначения за вычетом накладных расходов.

Налог на импорт товаров (кроме импорта, предусмотренного Государственным планом на 1990 год) был введен в августе 1990 года задним числом (с 1 июня). С января 1991 года были снижены ставки налога на импорт и введен налог на экспорт товаров.

С 1 января 1991 года все предприятия, кроме совместных предприятий с иностранным капиталом, были обязаны продавать Внешэкономбанку СССР 40% своей валютной выручки по коммерческому курсу Госбанка СССР[2], составлявшему тогда 1,8 рубля за доллар. Оставшаяся часть подлежала распределению по нормативам между валютными фондами предприятия, союзно-республиканским валютным фондом и местными бюджетами.

Были созданы внебюджетные фонды стабилизации экономики, которые формировались за счет отчислений предприятий: 11% фонда заработной платы, 20% амортизационных отчислений на полное восстановление основных фондов предприятий, прибыли предприятий, полученной от повышения договорных цен сверх установленных предельных уровней рентабельности. Эти отчисления фактически играли роль дополнительного налогообложения.

В конце 1980-х годов налоговая система постепенно перестала соответствовать новой экономической ситуации. Реформы того времени привели к существенному снижению основных бюджетных доходов – налога с оборота и платежей из прибыли предприятий. Ситуацию усугубили снижение мировых цен на энергоносители и перегибы в антиалкогольной кампании. Но если в начале 1980-х годов налоговая система не была основной причиной кризиса социализма, то к началу 1990-х годов неспособность властей обеспечить сбалансированность бюджета и несоответствие налоговой системы новым экономическим реалиям стали катализаторами революционных социально-политических процессов[3]. Реформа оказалась половинчатой и не могла создать оптимальную налоговую систему ни для плановой, ни для рыночной экономики.

Создание российской налоговой системы в 1990-х годах

Формирование налогового законодательства

В 1991 году после краха советской экономики надо было создать налоговую систему для страны, переходившей к рынку. Поскольку не было достаточной информации о поведении налогоплательщиков в государствах с переходной экономикой, пришлось взять за образец систему налогообложения в развитых странах, выработать на основе их опыта собственную модель и попытаться ее выстроить. Это и было сделано в 1991–1992 годах.

Верховный Совет РСФСР в конце 1991 года принял около полутора десятка налоговых законов. Они вступили в силу с начала 1992 года и действовали до принятия второй части Налогового кодекса в 2000 году. Законы 1991 года были подготовлены всего за несколько месяцев и не отличались глубиной проработки. Юристы их дорабатывали уже после принятия, до официального опубликования. Сформированная в конце 1991 года налоговая система напоминала налоговые системы Франции и Италии[4].

Закон РФ «Об основах налоговой системы» от 27 декабря 1991 года № 2118–1 сформулировал ключевые принципы налогообложения, определил основные понятия (налог, налогоплательщик и др.), указал перечни федеральных, региональных и местных налогов, установил основные права и обязанности налогоплательщиков.

Главными источниками доходов бюджета до принятия соответствующих глав Налогового кодекса были следующие налоги и обязательные платежи.

Налог на прибыль. Введенный в конце 1991 года[5], он взимался со всех предприятий, включая предприятия с иностранными инвестициями.

Из всех налоговых инструментов регулирования доходов в 1992 году осталось лишь нормирование заработной платы, подлежащей включению в себестоимость. Заработная плата, превышавшая 4 минимальных размера в расчете на одного работника, в 1992 году облагалась налогом на прибыль по ставке 32%. В 1993 году в дополнение к этому зарплата, превышавшая 8 минимальных размеров, стала облагаться по ставке 50%. Такое регулирование заработной платы не распространялось только на иностранных юридических лиц, работавших в России, и на предприятия, полностью принадлежавшие иностранным инвесторам.

В 1992 году ставка налога на прибыль составляла 32%, за исключением прибыли от посреднических операций (для них – 45%). Сельхозпроизводители были освобождены от этого налога.

Дивиденды по акциям, проценты по облигациям и другим ценным бумагам облагали у источника выплаты по ставке 15%. После чего эти доходы у предприятия-получателя не включались в прибыль, подлежащую налогообложению.

Существовали многочисленные льготы по налогу на прибыль. Например, налогом не облагалась прибыль предприятий, направленная на содержание находившихся на их балансе жилья и другой социальной инфраструктуры. Эту льготу обусловила необходимость поэтапного перехода к коммерциализации жилья, которое в России и других бывших союзных республиках было для населения фактически бесплатным. Такой порядок позволял несколько сгладить фактические различия в социальном бремени, которое несли предприятия.

Рациональными были также льгота, позволявшая уменьшать налогооблагаемую прибыль на благотворительные расходы предприятия в размерах до 3% облагаемой прибыли, и освобождение от налога прибыли, направленной на погашение убытков прошлых лет.

В 1992 году предоставлялись различные налоговые льготы для инвестиций в зависимости от вида деятельности, типа и размера предприятий. Это привело к многообразию фактических ставок налога на прибыль. Правда, существовало правило, по которому общая сумма предоставленных предприятию льгот не могла уменьшать фактическую сумму налога на прибыль больше чем на 50%.

Подоходный налог с физических лиц[6]. Налогом облагался весь совокупный доход от службы по найму на основном месте работы, от работы по совместительству, от предпринимательской деятельности. Налог был прогрессивным. Так, для исчисления суммы налога к уплате в 1998 году применялась следующая шкала: при размере облагаемого совокупного годового дохода до 20 тыс. рублей ставка налога равнялась 12%, до 40 тыс. – 15%, до 60 тыс. – 20%, до 80 тыс. – 25%, до 100 тыс. – 30%, свыше 100 тыс. рублей – 35%. Не включались в облагаемый доход государственные пособия, пенсии, компенсационные выплаты (командировочные, пособия по безработице и др.). Льготы предоставлялись участникам Великой Отечественной войны, инвалидам, чернобыльцам и др. Льготы устанавливались по социалистическим традициям и официально объяснялись тем, что необходимо смягчить переход к рынку для малообеспеченных слоев населения, целесообразно стимулировать сбережения и определенные виды расходов (например, на строительство жилья). Совокупный доход, подлежащий налогообложению, уменьшался на величину минимальной месячной оплаты труда, а также на расходы на содержание детей и иждивенцев в том же размере (одному из супругов).

Кроме подоходного налога, физические лица уплачивали отчисления в Пенсионный фонд в размере 1%, а также налог на имущество и налог на наследство и дарение. Налог на имущество платили владельцы жилых домов, квартир, дач, других строений и транспортных средств. Ставка налога на строения составляла 0,1% инвентаризационной стоимости или стоимости, рассчитанной для страховых платежей. Ставки налогов на наследство и дарение устанавливались в зависимости от степени родства лиц и размеров наследуемого или даримого имущества, а на транспортные средства – в расчете на единицу мощности.

НДС. Этим налогом облагалась добавленная стоимость предприятий, которая определялась как разница между стоимостью реализованных товаров, работ и услуг и стоимостью материальных затрат, отнесенных на издержки производства и обращения[7]. НДС платили все юридические лица, а также граждане, занимавшиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Финансовые услуги, услуги в области здравоохранения, образования и религии этим налогом не облагались.

С 1 января 1993 года ставка НДС была снижена с 28 до 20% по всем товарам (работам, услугам), кроме продовольственных товаров (без подакцизных) и товаров для детей, по которым ставка равнялась 10%. Уменьшили и конкретизировали список льгот по НДС. С 1 февраля НДС стали взимать с товаров, ввозимых на территорию РФ. Изменили порядок определения кредита по НДС и сроки его уплаты. В целом это привело к резкому сокращению поступлений налога.

В промышленности использовался фактурный метод исчисления НДС (с той особенностью, что обязательства по налогу возникали по факту оплаты продукции), распространенный в большинстве стран, применявших НДС. В других секторах имелась специфика. Предприятия розничной торговли уплачивали НДС с величины торговой наценки, равной разнице между продажной и покупной ценами. Предприятия-посредники платили налог с дохода (надбавки плюс комиссионные), строительные организации – со стоимости работ, принятых заказчиками. Такой порядок усложнял взимание НДС, поскольку ставил его расчет в зависимость от процедуры определения валового дохода и прибыли предприятия. Кроме того, у предприятия не возникало временного лага между уплатой налога и получением кредита по НДС[8].

Россия имела особенности в области льгот по НДС, общих для многих постсоциалистических стран. Так, не взимался налог с услуг и работ по строительству жилья. При этом налог по приобретенным материальным ресурсам не возмещался организациям, занимавшимся этими видами деятельности (кроме производства продовольствия). Нулевая ставка по НДС (то есть освобождение от налога с возмещением налога, уплаченного по приобретенным товарам) предоставлялась только для экспортных товаров. В 1992 году импортные товары НДС не облагались.

Акцизы. Для алкогольных напитков, табачных изделий, некоторых товаров длительного пользования вместо налога с оборота и налога с продаж в 1992 году были введены акцизы с дифференцированными по группам товаров ставками[9]. Акцизы взимаются на стадии реализации товара в розничной торговле и устанавливаются в процентах от отпускной цены. До 1993 года импортные подакцизные товары были освобождены от акцизного сбора.

Налог на имущество предприятий[10]. В 1992 году этот налог не мог превышать 1% налогооблагаемой базы. Конкретные ставки определялись законами республик в составе РФ, решениями законодательных властей краев, областей, автономной области, автономных округов, Москвы и Санкт-Петербурга .

От уплаты налога на имущество освобождались бюджетные учреждения, коллегии адвокатов, предприятия, занимавшиеся производством, обработкой и хранением сельхозпродукции, рыбным хозяйством, предприятия, более 50% работников которых были инвалидами, и др. Новые предприятия освобождались от налога на 1 год.

Налогом не облагалось имущество, используемое для нужд образования и культуры, для создания сезонного страхового запаса, для противопожарной безопасности, используемое в природоохранных целях, в сельском хозяйстве, в рыболовстве, а также трубопроводы, дороги, линии связи, высоковольтные линии и др.

Земельный налог[11]. Уплачивали его юридические лица и граждане – собственники земельных участков. Базовые ставки налога зависели от региона. Например, в конце 1994 года ставка варьировала от 665 до 4950 рублей за 1 га. Индивидуальные земельные участки облагались налогом по ставке 5 рублей за 1 кв. м. Краевые и областные органы власти, органы местного самоуправления имели право понижать ставки и устанавливать льготы по земельному налогу как для определенных категорий плательщиков, так и для отдельных плательщиков. Базовые ставки ежегодно индексировались.

Налоги, связанные с разработкой и добычей полезных ископаемых[12]. К ним относятся платежи за право использования минеральных ресурсов, в том числе платежи за право разведки минералов (поступают в местные бюджеты), и платежи за право добычи минеральных ресурсов. Предельный уровень регулярных платежей за право на добычу благородных металлов (золото, платиноиды и серебро) устанавливал орган, выдавший лицензию, в процентах от стоимости добытого минерального сырья по ценам реализации товарной продукции без учета НДС.

Плата за право пользования недрами взималась в денежной форме как часть объема добытого минерального сырья или в зачет сумм предстоящих платежей в качестве долевого вклада в уставный фонд создаваемого горнодобывающего предприятия. С начала добычи производился разовый платеж, а затем делались регулярные платежи в течение всего срока действия лицензии. По нефти и природному газу первоначальный платеж составлял 10%, по железной руде и меди – 3,7, по золоту, платине и серебру – 7,8, по строительным материалам – 3%.

При добыче дефицитных полезных ископаемых с низкой экономической эффективностью разработки или при добыче из остаточных запасов пониженного качества пользователю недр предоставлялись скидки за истощение недр.

Плата за право пользования недрами превышала 2/3 платежей за пользование природными ресурсами (недра, лес, вода, земля и др.). Более 70% платежей за пользование природными ресурсами поступало в бюджеты территорий. При этом 90% средств доставалось Западно-Сибирскому , Дальневосточному, Восточно-Сибирскому , Уральскому, Поволжскому и Северному регионам.

Платежи за право использовать минералы в целях, не связанных с их добычей (например, при строительстве или разработке подземных мощностей), являлись отдельным налогом, который поступал в местный бюджет.

С пользователей недр, ведущих добычу полезных ископаемых, взимались отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы по ставкам, дифференцированным по видам минерального сырья. Размеры отчислений определялись как установленная доля стоимости фактически добытых полезных ископаемых. На эти отчисления приходилось около 20% всех платежей за пользование природными ресурсами.

Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы поступали в бюджет РФ для целевого финансирования работ в рамках федеральных программ изучения недр и в бюджеты субъектов Федерации для целевого финансирования работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы на их территориях. Частично они оставались у добывающих предприятий, которые самостоятельно проводили работы по геологическому изучению недр в рамках федеральной программы воспроизводства минерально-сырьевой базы. По нефти и газовому конденсату ставка отчислений равнялась 10%, по железной и хромовой руде – 3,7, по черным и редким металлам – 8,2, по драгоценным металлам – 7,8, по радиоактивному сырью – 17, по другим минеральным ресурсам – 5%.

К налогам на ресурсы относятся плата за воду, забираемую предприятиями из водохозяйственных систем, и отчисления в экологические фонды (плата за загрязнение окружающей среды). Были установлены нормы использования природных ресурсов (выбросов загрязняющих веществ), а также нормы потерь минерального сырья при добыче. Расходы в пределах установленных государством норм относились на себестоимость продукции, а расходы в суммах, превышавших нормативные, – на прибыль, остававшуюся в распоряжении предприятий. 90% платежей поступало во внебюджетные экологические фонды, 10% – в доход республиканского бюджета.

Налог на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на пользователей автодорог, налог с владельцев транспортных средств, налог на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей), акцизы на автомобили, приобретаемые гражданами в личное пользование[13]. Все эти налоги поступали в дорожные фонды.

Налог на реализацию горюче-смазочных материалов уплачивали предприятия в процентах от суммы их реализации. Налог на пользователей автодорог распространялся только на юридических лиц. Его не платили сельхозпредприятия и предприятия, которые содержали дороги общего пользования. От налога с владельцев транспортных средств были освобождены инвалиды, чернобыльцы, сельхозпредприятия и предприятия, содержавшие автодороги общего пользования. Налог на приобретение автотранспортных средств уплачивали все покупатели. Он был установлен в процентах от продажной цены (без НДС и акцизов). Льготы по нему имели те же категории владельцев транспортных средств.

Налог на операции с ценными бумагами. При эмиссии ценных бумаг взимался налог в размере 0,5% номинальной суммы, в дальнейшем при совершении сделок купли-продажи каждый участник сделки уплачивал по 3 рубля с каждой 1000 рублей[14]. Освобождались от уплаты этого налога юридические и физические лица, приобретавшие акции, впервые эмитируемые акционерным обществом с момента его государственной регистрации, а также эмитенты, проводившие первичную эмиссию.

Внебюджетные фонды социальной направленности. К ним относятся Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости и Фонд обязательного медицинского страхования. 27 декабря 1991 года для всех предприятий был установлен страховой тариф взносов в Пенсионный фонд, равный 31,6% начисленного фонда зарплаты. 25 декабря 1992 года он был снижен до 28%. Кроме того, в Пенсионный фонд взимался платеж в размере 1% (у источника выплаты) с зарплаты граждан.

Ставка отчислений в Фонд социального страхования в конце 1991 года была установлена в размере 5,4% и в 1992–1993 годах не менялась. Средства этого фонда направлялись на пособия по временной нетрудоспособности, а в некоторых случаях – на оплату лечения и лечебного питания граждан.

В 1992 году не было предусмотрено наказание для предприятий, которые не начисляли и не перечисляли страховые взносы. Массовые перечисления средств начались (в том числе за 1992 год) с 1993 года – после того, как была введена обязательная регистрация каждого предприятия в Фонде социального страхования. С 1993 года норматив отчислений в Фонд занятости населения составлял 2% начисленной оплаты труда. В Фонд обязательного медицинского страхования предприятия отчисляли 3,6% фонда оплаты труда.

Внебюджетные фонды производственного назначения. Это дорожные фонды, Фонд финансирования научно-исследовательских и конструкторских работ (НИОКР), фонды финансового регулирования – в металлургии и в топливно-энергетическом комплексе. С 1992 года министерствам и ведомствам разрешили создавать специальные отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды НИОКР (в 1992 году они образовывались за счет отчислений в 1,5% себестоимости), а Министерству оборонной промышленности – целевой фонд содействия конверсии военного производства за счет отчислений до 3% себестоимости товарной продукции оборонных предприятий.

Республиканский валютный резерв и Стабилизационный фонд Центрального банка были созданы в 1991 году[15]. Первый формировался за счет обязательной продажи 40% валютной выручки предприятий и граждан, а второй – 10% валютной выручки предприятий. Компаниям разрешили до 2% валютной выручки направлять в валютные фонды республик, краев, областей в счет продажи валюты в Республиканский резерв.

Кроме налогов и отчислений во внебюджетные фонды федерального уровня, существовали местные налоги – налог на содержание милиции, на благоустройство территории, на рекламу, сбор за перепродажу автомобилей и вычислительной техники, сбор за право торговли и др., а также таможенные пошлины (платежи), которые зачислялись в федеральный бюджет.

Итак, в 1992 год Россия вступила с новой налоговой системой, которая с небольшими изменениями просуществовала до налоговой реформы начала 2000-х годов.

Налоговые органы

Одновременно с введением в действие законов, заложивших фундамент налоговой системы, были образованы налоговые органы. Сначала 1990 года в составе Министерства финансов функционировали государственные налоговые инспекции. Главная государственная налоговая инспекция первоначально была подразделением Минфина, а в ноябре 1991 года получила статус Государственной налоговой службы и обрела самостоятельность. С сентября 1996 года Госналогслужба стала подведомственной непосредственно президенту. В декабре 1998 года она была преобразована в Министерство по налогам и сборам[16].

Параллельно консолидировались органы по борьбе с налоговыми преступлениями. С июля 1992 года Главное управление налоговых расследований стало заниматься оперативно-розыскной деятельностью. С июня 1993 года правоохранительные органы пополнились налоговой полицией. Она получила право налагать административный арест на имущество юридических и физических лиц с последующей его реализацией, если налогоплательщик не платит налогов. По результатам проверки налогоплательщика полиция составляла акт, на основании которого налоговая инспекция могла списывать денежные средства должника.

В фискальной сфере активно работали таможенные органы: Государственный таможенный комитет (ГТК), образованный 25 октября 1991 года[17], региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Таможенные органы получили статус правоохранительных органов и полномочия на валютный контроль. В конце 1993 года они были отнесены к военизированным государственным организациям[18]. 21 мая 1993 года был принят Закон «О таможенном тарифе в РФ» № 5003–1,а 18 июня 1993 года – Таможенный кодекс РФ. Важнейшими задачами таможенных органов в нем названы взимание таможенных пошлин и налогов и борьба с нарушениями налогового законодательства, относящегося к товарам, перемещаемым через таможенную границу России.

Фискальные полномочия таможенных органов распространялись только на НДС и акцизы, применяемые к товарам, пересекающим границу, и на таможенную пошлину, которая относится к федеральным налогам. Неуплаченные налоги и таможенные пошлины таможенный орган взыскивал в бесспорном порядке, когда бы ни была обнаружена их неуплата. А платежи с физических лиц, перевозивших товары через границу не в коммерческих целях, взыскивались в судебном порядке.

Таможенные органы были наделены большой властью: при попытке уклониться от уплаты таможенных платежей Государственный таможенный комитет был вправе принять решение о приостановке операций по счетам плательщика до момента уплаты, и оно являлось обязательным для банков и иных кредитных учреждений.

Соблюдение налогового законодательства контролировали и другие ведомства – от Генпрокуратуры и Счетной палаты до МВД. Положения, регулировавшие отношения в налоговой сфере, были включены в Уголовный кодекс[19].

Функционирование налоговой системы в 1990-х годах

Проблемы налоговой системы

Налоговые законы были приняты, налоговые органы созданы, фискальная система заработала, но с большими трудностями. Поскольку законодательство готовили в спешке, многие важнейшие положения не были продуманы. Например, в Законе «Об основах налоговой системы в РФ» определение налогов, сборов, пошлин было общим и неточным, не содержало прямого указания на денежный характер налоговых платежей[20], поэтому вплоть до 1999 года были распространены неденежные расчеты с бюджетом, что вело к росту бюджетной задолженности.

На федеральном уровне взаимозачеты проводились с использованием специальных инструментов. В конце 1994 года в обращение были выпущены казначейские обязательства (КО), представлявшие собой государственные ценные бумаги с процентной ставкой ниже рыночной, которые индоссировала (учинила передаточные надписи) горстка частных предприятий. Основная задача КО – реструктуризация задолженности бюджета перед бюджетополучателями. Погашались КО как в наличных деньгах, так и путем обмена на казначейские налоговые освобождения (КНО), дававшие право предъявителю зачесть налоговые обязательства по номиналу. В 1996 году Минфин начал эмитировать КНО непосредственно как обеспечение финансирования некоторых федеральных расходов.

Различные схемы взаимозачетов и денежных суррогатов еще большее распространение получили на региональном и муниципальном уровнях, налоги платились векселями крупных компаний, региональных и местных администраций. Векселя обращались между предприятиями и местными бюджетами, которые таким образом получали часть налоговых платежей и финансировали свои расходы. Зачастую векселя номинировались не в рублях, а в единицах товаров. Это вело к фактическому дисконтированию налоговых обязательств при галопировавшей инфляции. Нередко налоговые обязательства в местные бюджеты погашались товарами или услугами. Эта крайне непрозрачная практика способствовала расцвету коррупции.

Таким образом отсутствие формального запрета на неденежное погашение налоговых обязательств и использование взаимозачетов внесло свой вклад в налоговый кризис середины 1990-х годов. С 1999 года, когда вступила в силу часть 1 Налогового кодекса, которая определяла налог как денежное обязательство, неденежные зачеты прекратились[21].

Кроме того, когда формировали налоговую систему по образу и подобию западных стран, ожидали, что она заработает и в российских условиях переходного периода. Но возможности адаптации зарубежного опыта к российским реалиям не были учтены в достаточной мере. Проблемы вызывала не столько тяжесть фискального бремени, сколько чрезмерная усложненность, нестабильность, нестыковка федеральных и региональных правил, отсутствие объективных процедур рассмотрения апелляций. Специфика была и в том, что у российских налогоплательщиков отсутствовала исторически сложившаяся традиция уважения к налоговой службе.

В 1990-е годы налоговые законы имели относительно меньшее регулирующее значение, чем подзаконные акты (указы президента, инструкции налоговых органов[22] и др.). Это объяснялось как недостаточной детализацией законов, большинство норм которых не было рассчитано на прямое применение, так и политическими факторами. Так, в результате политического кризиса октября 1993 года указы президента на некоторое время практически подменили собой законы, регулируя вопросы, традиционно относившиеся к исключительной компетенции законодательной власти.

Кроме того, в 1990-х годах налоговая система не была нейтральной по отношению к различным категориям налогоплательщиков. Основную тяжесть налогового бремени несли крупные предприятия, у которых было меньше возможностей уклоняться от уплаты налогов. Полностью платили налоги граждане со средними доходами, получавшие зарплату, а состоятельные – прибегали к различным способам налоговой оптимизации.

Проведению эффективной и сбалансированной налоговой политики в 1990-х годах мешали объективные причины.

Политические причины. Политическая нестабильность ограничивала готовность и способность власти собирать налоги. Взлет налоговых недоимок отмечался в периоды резкого ослабления политических позиций федерального правительства, а когда исполнительные власти временно консолидировались, сбор налогов улучшался. В те годы постоянно шла конфронтация между правительством, стремившимся ужесточить финансовую политику, и парламентом, который отстаивал популистские проинфляционные меры. Острыми были разногласия между Центробанком и правительством, особенно в 1992–1993 годах. Регулярно возникали противоречия между отдельными группами в правительстве, которые защищали интересы различных секторов экономики (АПК, ВПК, добывающей промышленности, банков и др.). В стране ускорялись центробежные процессы, в том числе в налоговой сфере.

Институциональные причины. Многочисленные «белые пятна» в налоговом законодательстве позволяли уклоняться от уплаты налогов. Приходилось принимать ведомственные акты, которые нередко его произвольно толковали. Банки допускали технические и умышленные задержки исполнения платежных поручений, а иногда просто покрывали уклонение клиентов от уплаты налогов. Слабая судебная система за редкими исключениями не позволяла обжаловать действия налоговой администрации. Мощности судебной системы не соответствовали потребностям рыночной экономики. Суды были перегружены и затягивали рассмотрение дел. Требовалось время на замену советских судейских кадров, которые привыкли воспринимать суд как придаток карательной системы государства.

Отсутствовали законодательная база и практика возбуждения дел о банкротстве при длительной неуплате налогов. Разъедаемая коррупцией налоговая служба не имела достаточно квалифицированных кадров, оснащенных современной техникой, чтобы эффективно справляться со своими задачами[23]. В первые годы переходного периода количество возбужденных уголовных дел по фактам нарушения налогового законодательства было ничтожно мало по сравнению с масштабами уклонения от налогообложения[24].

Экономические причины. Номинальный курс рубля постоянно падал, а реальный – повышался. Россия страдала от галопировавшей инфляции, ее месячные значения измерялись двузначными цифрами. Существовала огромная взаимная задолженность предприятий, в том числе просроченная. Росла доля частных компаний, у которых налоговая дисциплина была ниже, чем у государственных предприятий[25].

Инфляция искажала базу налогообложения или шкалы налоговых ставок практически для всех налогов. Прибыль предприятий завышалась из-за недооценки используемых материальных ресурсов и амортизационных отчислений. Без систематической переоценки уменьшалась база налога на имущество физических лиц и предприятий. С ростом цен падала реальная величина необлагаемого минимума доходов физических лиц. При прогрессивной шкале налогообложения повышение цен вызывало увеличение эффективной ставки подоходного налога. Все специфические ставки для различных налогов в реальном исчислении снижались пропорционально инфляции. Нейтральными по отношению к растущему уровню цен были лишь налоги типа НДС или акцизов, ставки которых установлены в процентах к стоимости товара. А инфляционное обесценение налоговых поступлений за время между возникновением налоговых обязательств плательщика и поступлением налога в бюджет распространялось на все налоги. Таким образом, при высокой инфляции и недоимках по налогам реальные налоговые поступления в бюджет снижались.

В 1990-х годах этот механизм дополнялся тем, что предприятия могли выбирать системы бухгалтерского учета реализованной продукции и прибыли: по факту отгрузки продукции (метод начислений) или по факту оплаты продукции (кассовый метод). Большинство предпочитало второй. Поэтому разница во времени между производством (отгрузкой) продукции и поступлением денег на счет производителя (возникновением налоговых обязательств по НДС и прибыли) тем сильнее влияла на сокращение реальных платежей в бюджет, чем сильнее была инфляция и чем больше была дебиторская задолженность.

Кризис неплатежей

Поступления налога на прибыль и НДС напрямую связаны с величиной дебиторской задолженности по народному хозяйству. Ведь обязательства по уплате этих налогов появляются у предприятий после оплаты их клиентами поставленных товаров и услуг. В то же время общая величина неплатежей предприятий бюджету зависит от их взаимных неплатежей. Дело в том, что неплатежеспособность одних предприятий напрямую сказывается на платежеспособности их кредиторов и на взаимоотношениях последних с бюджетом.

После либерализации цен в 1992 году кризис взаимных неплатежей предприятий стал лавинообразным. На 1 января 1992 года просроченная взаимная задолженность составила 34 млрд рублей, на 1 апреля – 780 млрд, на 1 июля – 2900 млрд.

Недоимка в консолидированный бюджет росла все 1990-е годы. В 1998 году она достигла 8,7% годового ВВП. Причем реальный объем неисполненных налоговых обязательств был еще выше с учетом гигантских масштабов теневой экономики, неизбежных в условиях ослабления государства после распада СССР[26].

Главные причины кризиса неплатежей:

– мягкость бюджетных ограничений предприятий[27], связанная с отсутствием в 1992–1993 годах законодательства о банкротствах и проводимой бюджетной и кредитно-денежной политикой;

– резкое изменение структуры спроса из-за уменьшения государственного вмешательства в экономику и конверсии военного производства;

– неплатежи предприятиям со стороны госбюджета, вызванные глобальным фискальным кризисом;

– неплатежи российским предприятиям и, в частности, предприятиям топливно-энергетического комплекса со стороны предприятий стран СНГ.

В 1992 году рост дебиторской (в том числе просроченной) задолженности мешал повышению налоговых поступлений. Осенью 1992 года по инициативе Центрального банка был проведен зачет взаимной задолженности предприятий. Когда он завершился, был отмечен всплеск налоговых поступлений.

В 1990-е годы свыше половины задолженности федеральному бюджету приходилось на Западно-Сибирский район (в частности, на Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа – 45% общей недоимки в федеральный бюджет в 1994 году[28]).

Во-первых , накопленная налоговая недоимка подрывала налоговую дисциплину, полная и своевременная уплата налогов делала честных налогоплательщиков неконкурентоспособными, так как их конкуренты- неплательщики-де-факто несли более низкую фискальную нагрузку. Во-вторых , решительная борьба с нарушителями налогового законодательства была невозможна, поскольку основная масса налогоплательщиков имела просроченную задолженность. В-третьих , масштабы накопленной недоимки порождали непродуманные попытки решения проблемы, которые ее только усугубляли. Правительство разрешало неденежную и зачетную уплату налогов, проводило налоговые амнистии, многочисленные кампании по реструктуризации налоговой задолженности[29].

Постановление Совета Министров – Правительства РФ «О мерах по стабилизации финансового положения предприятий и объединений топливно-энергетического комплекса» от 13 июля 1993 года № 672 нарушило первоочередность платежей в бюджет, так как разрешило 40% средств от реализации продукции не направлять на погашение задолженности по платежам в республиканский бюджет, а оставлять в распоряжении предприятий. Это также способствовало росту недоимок.

Уклонение от налогов

В мире налоговые платежи снижаются с использованием: учетной политики, позволяющей максимально откладывать зачисление выручки и как можно быстрее фиксировать затраты; противоречий в налоговых законах и нормативной базе; законных льгот по налогам и противозаконного уклонения от налогов. Российские компании в 1990-х годах обогатили эту международную практику творческими находками.

Учетная политика. Быстрее фиксировать затраты позволяла ускоренная амортизация активной части основных фондов. В России с 1991 года ускоренная амортизация была ограничена активной частью основных фондов, которые использовались для увеличения выпуска вычислительной техники, прогрессивных видов оборудования, расширения экспорта. И это решение необходимо было согласовывать с плановыми органами. Малые предприятия имели право в первый год эксплуатации дополнительно списывать на себестоимость до 50% первоначальной стоимости основных фондов со сроком службы свыше трех лет.

С 1 января 1992 года предприятиям разрешили в связи с ростом цен индексировать амортизационные отчисления, увеличивать (но не более чем вдвое) амортизационные отчисления по активной части основных фондов, введенных в действие после января 1991 года, и со сроком службы свыше трех лет. Но уже с 1 июля 1992 года индексацию отменили в связи с переоценкой основных фондов.

До переоценки основных фондов по состоянию на 1 января 1995 года амортизационные отчисления индексировались в соответствии с индексом инфляции. Ускоренную амортизацию основных фондов разрешили для высокотехнологичных отраслей и внедрения эффективных машин по перечню, устанавливаемому правительством.

Льгота для малых предприятий позволяла списывать в качестве амортизационных отчислений до 50% первоначальной стоимости основных фондов в первый год функционирования фирмы. Но это стимулировало не развитие малого предпринимательства, а вынесение капиталоемких производств за рамки материнской компании, приобретение ими статуса малых предприятий.

Налоговые льготы. От налога на прибыль и НДС были освобождены предприятия, в которых инвалиды составляли не менее 50% работников. Но практика 1990-х годов показала, что их открывали чаще всего не ради производства продукции и создания рабочих мест для инвалидов, а для уклонения от налогов предприятий, не имевших отношения к их трудоустройству. Таким же способом уходили от налогов через предприятия, принадлежавшие общественным организациям, у которых налогооблагаемая прибыль уменьшалась на сумму, направленную на финансирование уставной деятельности учредителей.

Широко использовались и налоговые каникулы. Они изначально предназначались для поддержки предприятий на этапе их становления, но активно применялись для уклонения от налогов. По окончании налоговых каникул предприятие либо закрывалось, имея незначительные активы, либо его работа замораживалась. В обоих случаях основная деятельность переводилась в новую фирму, которая получала новые льготы. Как показала практика, наибольшую выгоду от налоговых каникул имели те редкие компании, которые получали прибыль вскоре после своего образования. Однако эти высокорентабельные, быстро окупаемые проекты были бы реализованы и без каникул.

В 1992 году в России ввели квотирование и лицензирование экспорта и экспортные пошлины, чтобы, с одной стороны, принести существенные доходы бюджету, а с другой – снизить разрыв между эффективностью экспорта (в основном сырьевого) и продажами на внутреннем рынке.

В июле 1992 года был введен временный импортный таможенный тариф (в сентябре он стал постоянным) и установлен порядок экспорта стратегически важных сырьевых товаров через спецэкспортеров. До этого импортируемые товары пошлинами не облагались.

Задачу обеспечения российских потребителей сырьевыми товарами в 1992 году успешно решили, хотя темпы либерализации цен в сырьевом секторе оказались значительно ниже планировавшихся, а мобилизованные в бюджет средства – в 5–7 раз меньше ожидаемых, потому что отдельным предприятиям и целым регионам предоставили огромные льготы по экспортным и импортным пошлинам.

Поэтому в 1993 году, чтобы увеличить поступления в бюджет, экспорт энергоносителей и военной техники сделали централизованным. Государство покупало у предприятий-экспортеров продукцию по ценам ниже мировых и экспортировало ее по мировым ценам. В 1993 году бюджет получал от централизованного экспорта одной тонны нефти 60–65% мировой цены, или 65–70 долларов. Предприятие, экспортировавшее по квотам для государственных нужд, освобождалось от экспортных пошлин.

В 1993 году этот механизм работал вполне удовлетворительно. Доходы от централизованного экспорта составили около 2,5% ВВП и компенсировали падение таможенных пошлин с 2 до 1,6% ВВП. В целом доходы от внешнеэкономической деятельности возросли с 3,8 до 4,1% ВВП.

Но из-за роста реального курса рубля и внутренних цен на энергоносители эффективность их экспорта снижалась весь 1993 год. Поэтому к концу года были уменьшены ставки экспортных пошлин в среднем на 50% и почти вдвое сокращен перечень товаров, ими облагаемых. В результате поступления валютных средств от экспортной деятельности оказались намного ниже ожидаемых. Квоты и вывозные льготы, предоставленные централизованным экспортерам, перестали окупаться.

Указ Президента РФ «Об отмене квотирования и лицензирования поставок товаров и услуг на экспорт» от 23 мая 1994 года № 1007 был задуман для замены централизованного экспорта на обложение экспорта таможенными пошлинами при одновременной отмене льгот предприятиям-экспортерам . Ликвидация льгот во втором полугодии 1994 года даже при снижении ставки экспортного тарифа (на нефть – в 2,5 раза) привела бы к увеличению доходов бюджета. Выигрыш бюджета означал и проигрыш нефтяников. Они ответили агрессивным лоббированием. В результате уже в июне этот Указ был дополнен постановлениями, которые сохранили на весь 1994 год прежние тарифные льготы по поставкам нефти и нефтепродуктов.

С 1 июля 1994 года в России заработали новые ставки импортного тарифа. В основном были увеличены пошлины на продовольственные товары, львиная доля которых прежде ввозилась беспошлинно. С 1 января 1994 года ввели налог на импортируемые товары, освободили от НДС экспортируемые товары собственного производства и приобретенные, а также отдельные виды импортных товаров.

При всем видимом ужесточении тарифного регулирования импорта постоянно возникали проблемы с предоставлением льгот по налогам, связанным с ним. Нашумели истории со льготами, предоставленными спортивным организациям, Всероссийскому обществу инвалидов, Всероссийскому обществу слепых, Всероссийскому обществу глухих, Российскому фонду инвалидов войны в Афганистане[30], годовая величина которых достигала 1 млрд долларов.

Указами президента в 1994 году были предоставлены льготы также «Газпрому»[31], учреждениям культуры и искусства, кинематографии и архивной службы, органам внутренних дел, Главному управлению охраны, Калининградской области, Информационному телеграфному агентству России, Западно-Сибирскому металлургическому комбинату, нефтяным компаниям, АвтоВАЗу, «Автомобильному всероссийскому альянсу» и др.

Льготы предоставлялись и по решениям правительства: администрация Нижегородской области была освобождена от уплаты экспортных пошлин, Министерство обороны – от уплаты экспортных пошлин на реализуемое военное имущество, КамАЗ – от импортных пошлин за оборудование. Отдельные распоряжения позволяли не платить импортные пошлины на товары, закупаемые для проведения многочисленных спортивных соревнований.

Хотя предоставление льгот в 1992–1994 годах в сфере внешнеэкономической деятельности чаще всего преследовало разумные цели, их применение всегда вело к злоупотреблениям, выходило из-под контроля государства.

Противоречия законодательства. Уменьшать налоговые отчисления помогала и несогласованность различных льгот между собой. Так, в общую сумму выручки малых предприятий в первые два года не включалась выручка от реализации основных средств и имущества. В то же время при реализации основных фондов крупных предприятий налогом на прибыль облагалась разница между выручкой от реализации и остаточной стоимостью основных фондов, скорректированной на коэффициент инфляции. Поскольку коэффициент официально не был установлен, налогообложению подлежала вся разница между ценой продажи и нескорректированной остаточной стоимостью фондов по балансу, то есть весь номинальный прирост капитальной стоимости активов. Льготы же предоставлялись в основном при использовании прибыли на инвестиционные цели. Таким образом, если основные фонды по заниженной цене продавали некоему малому предприятию, оно было вправе реализовать их по рыночной цене и без каких-либо усилий получить не облагаемую налогом прибыль.

Активно использовалось и отсутствие в законодательстве четкого определения понятий «кредит» и «ссуда». Работники получали беспроцентные, бессрочные ссуды, которые, будучи практически безвозвратными, не облагались подоходным налогом.

Еще один способ: в 1992–1993 годах компании стремились занизить оборот, облагаемый НДС. Назначалась несколько заниженная цена продукции, которая фактически повышалась с помощью штрафов за невыполнение покупателем тех или иных условий, предусмотренных в договоре купли-продажи . Естественно, штрафы НДС не облагались. В 1994 году этот пробел в законодательстве ликвидировали.

Незаконные методы уклонения от налогов. Часть хозяйственных операций велась за наличные и не отражалась в официальном бухгалтерском учете, представляемом в налоговые органы. Товар продавался либо по заниженным (по сравнению с фактически уплаченными) отпускным ценам, либо за деньги, не учтенные в бухгалтерии (в этом случае данный товар впоследствии списывался на убытки в результате порчи или кражи).

Для сокращения налогов предприятия, особенно небольшие, предпочитали платить зарплату наличными, получаемыми от предприятий, которые специализировались на обналичивании средств клиентов по фиктивным договорам об оказании услуг. Эти предприятия-«однодневки» регистрировались на подставных лиц по поддельным документам и ликвидировались без уплаты налогов после проведения операций, принесших доходы. Кроме того, услуги по обналичиванию предоставляли предприятия торговли, сферы услуг или банки, у которых образовывались большие объемы неучтенной наличности. Банки, уходя от налогов, значительную часть зарплаты выдавали своим сотрудникам низкопроцентными или беспроцентными ссудами, которые клались на депозит. Доходы от депозитного вклада подоходным налогом не облагались.

В 1990-е годы обналичивание приобрело устрашающие масштабы. Практически в каждых газете или журнале печатали рекламу подобных услуг с указанием размеров комиссионных. Тем не менее налоговая служба и налоговая полиция не занимались борьбой с таким уклонением от уплаты налогов. К обналичиванию обычно прибегали мелкие фирмы, так как с ростом размеров сделки увеличивался риск повышенного внимания со стороны налоговой службы. В результате усилилась асимметричность налогового бремени, которое ложилось преимущественно на крупные предприятия[32].

Судя по тому, что в 1994 году налоги составили 24,4% ВВП, а недоимка – 2,4% ВВП, российский бюджет недосчитался около 10% налогов.

Борьба с налоговыми неплатежами

Все 1990-е годы правительство пыталось бороться с налоговыми неплатежами. Так, в декабре 1993 года налоговым органам было предоставлено право обращать обязательства предприятий по платежам в бюджет на их дебиторов[33]. В мае 1994 года упорядочили учет налогоплательщиков в налоговых органах, включая регистрацию расчетных и иных счетов; налоговым органам разрешили бесспорно взыскивать недоимки по налогам с текущих валютных и других счетов; банки обязали информировать налоговиков о совершении физическими лицами операций на сумму свыше 10 тыс. долларов; неуплата налогов в течение трех месяцев была признана основанием для возбуждения дела о банкротстве предприятия; за расчеты наличными деньгами между предприятиями в сумме более 500 тыс. рублей, неоприходование наличности и хранение ее в кассе свыше установленных лимитов были установлены санкции[34].

С 1992 года фонды социального развития налоговых органов и налоговой полиции формировались за счет процентных отчислений от взысканных штрафов, поэтому они были заинтересованы не увеличить фискальные поступления в бюджет, а найти побольше ошибок на предприятиях при начислении и уплате налогов. В августе 1994 года формирование этих фондов наконец-то поставили в зависимость от фактических поступлений налогов в бюджет[35].

В помощь налоговым органам создавались специальные комиссии. В августе 1994 года была образована Оперативная комиссия правительства по совершенствованию системы платежей и расчетов. Ее возглавили первый вице-премьер О. Н. Сосковец (председатель), вице-премьер А. Б. Чубайс (заместитель председателя) и вице-премьер А. Н. Шохин (заместитель председателя). В мае 1995 года утвердили новый состав комиссии из 38 человек во главе с Чубайсом. Первым крупнейшим должником, по которому комиссия детально разбиралась уже в октябре 1995 года, стал «Нижневартовскнефтегаз», затем – предприятия Министерства путей сообщения. 22 апреля 1997 года, после персональных перемен в правительстве, комиссия была упразднена, ее функции перешли Комиссии правительства по оперативным вопросам во главе с А. Б. Чубайсом .

В год президентских выборов борьба с неуплатой налогов вышла на более высокий уровень из-за крайне тяжелой ситуации в этой сфере. В связи с невыполнением заданий по поступлению налогов11 октября 1996 года при президенте была создана Временная чрезвычайная комиссия по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины (ВЧК)[36] во главе с В. С. Черномырдиным – как параллельная налоговым органам структура, с теми же целями и функциями. Ее образование должно было продемонстрировать влиятельным недоимщикам, что высшее руководство страны полно решимости бороться с налоговыми нарушениями. Эта мера вызвала противоречивую реакцию в обществе. Госдума даже направила в Конституционный суд запрос о правомочности создания ВЧК, которая получала право вмешиваться в хозяйственную деятельность компаний.

За работу ВЧК взялась рьяно. Только в ноябре 1996 года она назвала трех крупнейших должников: компанию «Алмазы России – Саха», Федеральную продовольственную корпорацию и Московский фонд обязательного страхования. Компания «Алмазы России – Саха» не уплатила налогов на сумму 2,5 трлн рублей, штрафные санкции только за нарушение валютного законодательства составили 379 млн долларов. Если бы удалось получить с нее все недоимки в госбюджет, то их хватило бы для того, чтобы покрыть половину задолженности по заработной плате всем государственным предприятиям (5 трлн рублей, или 926 млн долларов)[37]. Однако ВЧК не вписывалась в систему органов государственной власти и имела неопределенный юридический статус. В 1999 году ее ликвидировали.

Во второй половине 1990-х годов налоговые органы стали работать с крупнейшими налогоплательщиками, которые зачастую были и крупнейшими должниками. Сначала к ним жестких мер не применяли, но с конца десятилетия пытались укреплять их налоговую дисциплину. 6 января 1998 года даже было принято Постановление Правительства РФ «О мерах по обеспечению прозрачности расчетов с федеральным бюджетом РАО „ЕЭС России“, „Газпрома“, „Аэрофлота“ и организаций федерального железнодорожного транспорта» № 10.

Налоговый сепаратизм

Первые годы после распада Советского Союза ознаменовались всплеском налогового сепаратизма. Некоторые субъекты Федерации отказались перечислять в федеральный бюджет собранные на их территории налоги. Например, Челябинская область и Совет сибирских областей в 1992 году ввели одноканальную налоговую систему. Сначала все федеральные и региональные налоги поступали в региональный бюджет, а затем регион перечислял в федеральный бюджет фиксированную сумму платежей. Федеральный центр, слабевший из-за постоянного противостояния правительства и парламента, мог добиться соблюдения бюджетной дисциплины только в обмен на предоставление субъектам Федерации легальных гарантий их бюджетной обеспеченности и самостоятельности, в том числе за счет расширения фискальных полномочий.

Формально первая редакция Закона «Об основах налоговой системы в РФ» предусматривала минимальные налоговые полномочия субнациональных властей. Региональные налоги устанавливались законодательными актами РФ и взимались на всей ее территории. Регионы могли только варьировать ставки региональных налогов, если иное не было установлено федеральным законом. Органы местного самоуправления к тому же могли не вводить на своей территории некоторые местные налоги. В то же время регионам и муниципалитетам не запрещалось вводить дополнительные налоги.

В 1992 году регионам и муниципалитетам предоставили право устанавливать дополнительные льготы по федеральным налогам в пределах сумм, зачисляемых в их бюджеты. Это стимулировало недобросовестную налоговую конкуренцию между регионами. В частности, возникали внутренние зоны пониженного налогообложения (так называемые внутренние оффшоры), в которых налогоплательщики из других регионов регистрировались исключительно для минимизации налоговых обязательств. Обычно они создавались в небольших республиках и автономных округах (например, в экономически слаборазвитой Ингушетии[38], Калмыкии, Республике Алтай). Позднее от региональных налогов были освобождены предприятия в Мордовии, Эвенкийском и Чукотском АО.

Напряженность в отношениях центра и субъектов Федерации достигла кульминации к концу лета 1993 года. Тогда несколько областей приняли решение о прекращении перевода федеральной доли налогов в республиканский бюджет. В 1993 году особенно обострились отношения центра с Татарстаном, Башкортостаном, Якутией и Чечней, которые большую часть года перечисляли в федеральный бюджет лишь фиксированную сумму, а Чечня – вообще ничего. Только прекратив финансирование федеральных программ и предоставление кредитов, Минфин склонил большинство этих республик к переговорам, а затем и к возобновлению платежей в федеральный бюджет.

После роспуска Верховного Совета в октябре 1993 года правительство остро нуждалось в поддержке региональных властей. Чтобы получить ее, Б. Н. Ельцин издал Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации с1994 года» от 22 декабря 1993 года № 2268, который ознаменовал переход от принципа единства налоговой политики к налоговой децентрализации. В дополнение к налогам, установленным федеральным законодательством, органы власти субъектов Федерации и местные органы власти получили право устанавливать и вводить любые налоги без ограничения их размера.

Правомерность Указа № 2268 вызывала серьезные сомнения, так как указы президента не могут противоречить действующим законам. Но поскольку он был издан в период особых полномочий президента, то приобрел силу закона, и все положения Закона «Об основах налоговой системы в РФ» относительно прав регионов в установлении собственных налогов применялись лишь в части, не противоречившей этому Указу. Такое положение не только приводило к неравномерной налоговой нагрузке на налогоплательщиков различных регионов и муниципалитетов, но и нарушало конституционные права граждан и единое экономическое пространство страны.

В то время на субнациональном уровне часто вводились налоги, мешавшие свободному перемещению товаров, работ и услуг. Например, Дума Ставропольского края 6 октября 1994 года утвердила «Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае». По нему право граждан на выбор места жительства в Ставропольском крае реализовалось только за деньги. А определиться на постоянное место жительства в населенных пунктах Кавказских Минеральных Вод Ставропольского края можно было лишь по специальному разрешению, которое выдавалось в пределах ежегодных квот, равных 0,5% числа жителей соответствующего населенного пункта.

Введение на региональном уровне фискальных платежей, нарушавших конституционное право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства, неоднократно обжаловалось в Конституционном суде. В частности, 4 апреля 1996 года он принял компромиссное решение: с одной стороны, признал введение платежей «за благоустройство территории» законным, а с другой – указал, что они не могут быть чрезмерными и должны предусматривать определенные льготы[39].

С 1 января 1997 года право регионов на введение налогов и сборов, не предусмотренных федеральным законодательством, было отменено[40]. Вступившая в силу в 1999 году часть 1 Налогового кодекса четко постановила, что все элементы налогообложения по федеральным налогам и сборам определяются исключительно федеральными законами. Региональные и местные налоги устанавливаются федеральными законами и вводятся в действие законами субъектов Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с Налоговым кодексом. Не допускается введение налогов, нарушающих единое экономическое пространство РФ, в частности прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории России товаров (работ, услуг) или денег, либо иначе ограничивающих не запрещенную законом экономическую деятельность.

Проблемы налоговой системы в 1996–1998 годах

В 1996 году прошли президентские выборы, которые стали ключевым фактором не только политической, но и экономической жизни России.

Весной того же года самой острой темой обсуждения в парламенте, СМИ и экономических кругах были итоги исполнения федерального бюджета в I квартале. Причина – чрезвычайно низкий уровень его исполнения и особая предвыборная ситуация в стране. Бюджет на 1996 год был принят 31 декабря 1995 года. Он предусматривал налоговые доходы в размере 12,3% ВВП, общие доходы – 15,1% ВВП, расходы – 18,9% ВВП, дефицит – 3,8% ВВП. Уже с первых месяцев года стало ясно, что выполнить его нереально. Тем не менее на рассмотрение Госдумы постоянно вносились законопроекты, которые увеличивали расходные статьи федерального бюджета.

Налоговые поступления стали снижаться еще в 1995 году: к концу года они упали до 21,7% ВВП. Налоговые поступления в федеральный бюджет в 1995 году составляли около 10–11% ВВП, в целом доходы консолидированного бюджета – 26,1% ВВП, доходы федерального бюджета – 13,8% ВВП.

Некоторое снижение уровня государственных доходов в первые месяцы года стало традиционным в России с 1992 года[41]. Но в 1996 году падение было обвальным. Налоговые поступления в федеральный бюджет в январе 1996 года по сравнению с концом 1995 года снизились с 10,3 до 6,8% ВВП, а в консолидированный бюджет – с 21,7 до 14,4% ВВП. В I квартале 1996 года план по доходам консолидированного бюджета был выполнен лишь на 69,7%, в том числе по налоговым поступлениям – на 62,8%. В январе – июне 1996 года налоговые платежи в федеральный бюджет составили 7,7% ВВП против 10,8% ВВП в январе – июне 1995 года.

Главная причина снижения доходов бюджета – рост недоимки по налогам, вызванный политической неопределенностью. Предприятия в преддверии выборов сократили перечисление налогов в бюджет. Они надеялись и на послабления, сделанные в популистских целях в ходе предвыборной борьбы, и на вероятную налоговую амнистию в случае прихода коммунистов к власти. Росту недоимок способствовал и плохо продуманный механизм предоставления отсрочки по налогам, установленным Указом Президента РФ от 19 января 1996 года.

Налоговый кризис, резко обострившийся на рубеже 1995–1996 годов, оказался сложным феноменом. Если бы дело ограничивалось только выборами, то собираемость налогов должна была вернуться во втором полугодии хотя бы к исходному уровню. Но реальная ситуация оказалась иной. Налоговая проблема, смягчившись в середине года, вновь резко обострилась осенью.

После выборов налоговые поступления в федеральный бюджет несколько увеличились, а потом стабилизировались: фискальный кризис не был преодолен. Позиции федерального правительства в сборе налогов были слабы, а компании опасались потерять свои конкурентные преимущества в случае соблюдения налоговой дисциплины. Большинство субъектов Федерации было вовлечено в кампанию региональных выборов, что мешало им проводить жесткую политику по отношению к предприятиям.

Осенью 1996 года удалось переломить ситуацию, когда больше половины российских предприятий не платили налоги в бюджет. Доходы стали поступать. Благодаря снижению недоимок налоговые доходы федерального бюджета выросли с 8,4% ВВП в октябре до 8,7% ВВП в ноябре и 9,7% ВВП в декабре, а доходы консолидированного бюджета – с 19,1 до 19,4 и 21% ВВП соответственно. Но удержать эту тенденцию правительство не смогло, потому что резко увеличилось давление на исполнительную власть влиятельных компаний и регионов. И новая болезнь Б. Н. Ельцина опять ввергла страну в политическую неопределенность.

Из-за падения налоговых поступлений рос дефицит бюджета, хотя и немного снизившись в сентябре – октябре 1996 года. Этому способствовало осеннее сокращение расходов государства. Определенную роль в этом сыграл Указ Президента РФ «О неотложных мерах по обеспечению режима экономии в процессе исполнения бюджета во втором полугодии 1996 года» от 18 августа 1996 года № 1208. Он временно приостановил действие всех решений об увеличении расходов бюджета, за исключением указов по выплате пенсий и постановления по обеспечению жильем военнослужащих. Такое решение способствовало поддержанию финансовой стабильности, но противоречило политической этике. Исполнительная власть нарушала свои обязательства, в том числе предвыборные.

В августе 1996 года было сформировано новое правительство, которое основную свою задачу на 1997 год видело в преодолении бюджетного кризиса. В I квартале 1997 года налоговые поступления в федеральный бюджет оказались рекордно низкими (в январе они составили 5,7% ВВП, что примерно на 1% ВВП ниже, чем в январе 1996 года). Налоговые платежи в начале года упали из-за промедления с проведением налоговой реформы и неспособности правительства к решительным мерам по сокращению недоимки в бюджет.

Во II квартале 1997 года после изменения состава правительства, которое продекларировало переход к жесткой фискальной политике, налоговые поступления заметно повысились и достигли 9,2% ВВП за первые пять месяцев, а общие доходы бюджета превысили 10% ВВП. Хотя собираемость доходов выросла, первоначальный план поступлений в бюджет – без учета секвестра – был выполнен в первом полугодии лишь на 64%. Благодаря улучшению ситуации с доходами правительство значительно увеличило государственные расходы.

13 июня 1997 года приняли Бюджетный кодекс в первом чтении, а 19 июня – части 2, 3 и 4 Налогового кодекса в первом чтении. Налоговый кодекс был нацелен на повышение справедливости и нейтральности налоговой системы за счет сокращения льгот и борьбы с уклонением от налогов. Принятие Бюджетного кодекса помогло упорядочить бюджетные процедуры и повысить их качество. Но Госдума потом отменила свое решение по Налоговому кодексу, постановив в ноябре 1997 года вернуться к его рассмотрению в первом чтении.

В первом полугодии 1997 года удалось постепенно сократить недоимки по налоговым поступлениям в бюджет благодаря жесткой позиции правительства и его настойчивой борьбе с неплатежами. Но уже в июле значительно сократились текущие налоговые платежи и выросла недоимка. Эти тенденции сохранялись и осенью 1997 года: компании поняли, что позиция правительства по отношению к неплательщикам смягчилась. Не было принято сколько-нибудь жестких мер по отношению к недоимщикам, не желавшим реструктурировать свои долги в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 марта 1997 года № 254. Не работали инструменты государственного воздействия на неплательщиков (Закон «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», порядок обращения взыскания на имущество неплательщика и др.).

Налоговые поступления немного выросли осенью 1997 года благодаря сокращению квот на прокачку нефти по экспорту для государственных нужд и распределению этих квот среди предприятий-должников с условием погашения их задолженности перед федеральным бюджетом.

Важной причиной финансового кризиса 1998 года стало то, что ни одно российское правительство после распада СССР не смогло обеспечить принятие и, главное, исполнение реалистичного бюджета. Поскольку не получалось покрыть расходы за счет налоговых поступлений, приходилось прибегать к эмиссионному финансированию дефицита (до 1995 года) и наращивать заимствования на внутреннем и внешнем финансовых рынках. Это делало национальную экономику крайне уязвимой к внутренним и внешним шокам. И она оказалась беззащитной перед событиями августа 1998 года.

Из-за дефолта 1998 года и банкротства частных банков кредитные организации не смогли исполнить поручения своих клиентов о перечислении налогов в бюджет, направленных непосредственно до и во время их банкротства. В результате пострадали интересы многих налогоплательщиков (в те годы налоговая обязанность признавалась исполненной с момента поступления налога в бюджет). Реакцией на это стало постановление Конституционного суда и внесение изменений в законодательство, согласно которым налог признавался уплаченным с момента предъявления налогоплательщиком платежного поручения на уплату налога при наличии достаточного для его выполнения остатка средств на счете. Вскоре появились новые схемы уклонения от уплаты налогов, когда налоговые расчеты стали вестись через проблемные банки, в результате начал страдать бюджет[42].

Важный этап в совершенствовании налоговой системы России начался со вступлением в силу 1 января 1999 года части 1 Налогового кодекса. В отличие от прежнего законодательства она прямо регулирует практически все значимые аспекты налогового администрирования, определяет налоги и сборы, взимаемые в России, порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов[43], организационно-правовые основы деятельности налоговых органов, права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов[44], формы и методы налогового контроля, ответственность за совершение налоговых правонарушений, порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц. Введение в действие части 1 Налогового кодекса явилось предтечей масштабной налоговой реформы 2000-х годов.

Налоговая реформа начала 2000-х годов

Налоговая реформа, проведенная в 2000–2002 годах, и ее уточнение в 2003–2007 годах были частью «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года», называемой также «программой Грефа» (руководителя Центра стратегических разработок, впоследствии министра экономического развития и торговли). Если в идеологическом отношении эта программа знаменовала собой следующий этап после программы Е. Т. Гайдара 1992 года, то в содержательном плане она была непосредственно связана с программой правительства «молодых реформаторов», изложенной в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в марте 1997 года[45].

Налоговая реформа 2000-х годов – самая успешная реформа этого периода. Благодаря ей значительно снизились налоговые ставки, упростился механизм обложения, увеличилась нейтральность налоговой системы. Сократилось количество налогов и сборов: в 1990-х годах существовало 53 вида налогов и сборов, в первоначальной редакции главы 2 Налогового кодекса – 28 (16 федеральных, 7 региональных и 5 местных), после 2004 года – 14 (9 федеральных, 3 региональных, 2 местных налога). При этом удалось существенно увеличить фискальные поступления в бюджет.

В тот период налоговое законодательство постоянно менялось, это позволило достаточно быстро нейтрализовать возникавшие проблемы, адаптировать его к российским реалиям, в том числе бороться с уклонением от уплаты налогов. Налоговая реформа проводилась «дозированно», что снижало издержки налогоплательщиков по приспособлению к менявшемуся законодательству. Но непрерывные изменения были неудобны и непредсказуемы для налогоплательщиков, и к 2007 году возникла усталость от реформ. Стало важнее обеспечить стабильность налогового законодательства, чем дальше его совершенствовать.

Например, Е. Г. Ясин высказался по этому поводу однозначно: «Налоговая система надоела всем. Не в том смысле, чтобы не платить налоги, а в том, что все время идут бесконечные разговоры, что надо еще раз ее поменять. …Я не считаю, что наша налоговая система идеальна, но лично я глубоко убежден, что никаких идеальных налоговых систем вообще нет. …Можно ее совершенствовать, но только в том случае, если вы будете проводить реформы в других областях»[46].

После вступления в силу Налогового кодекса в 2001 году единую Инспекцию по работе с крупнейшими налогоплательщиками при Министерстве по налогам и сборам разделили на 3 специализированные: в нефтяной промышленности, в газовой промышленности и в сфере производства и оборота алкогольной и табачной продукции. Потом появились и другие инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками. В июле 2004 года само Министерство по налогам и сборам преобразовали в Федеральную налоговую службу, а его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по разъяснению законодательства о налогах и сборах передали Министерству финансов[47]. С 1 июля 2003 года ликвидировали Федеральную службу налоговой полиции, ее полномочия по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений передали МВД.

Для урегулирования отношений между центром и регионами, упорядочения налоговых доходов в августе 2001 года была принята «Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года»[48], в которой ставились задачи:

– расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

– законодательно закрепить основные доходные источники за региональными и местными бюджетами на постоянной основе;

– сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы;

– отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

– обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние оффшорные зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

На практике были решены только вторая, четвертая и пятая задачи. В частности, в 2004 году Бюджетный кодекс пополнился статьями, закрепившими разграничение налоговых доходов между разными уровнями бюджетной системы. Что касается расширения налоговых полномочий региональных и местных властей, то они даже сократились по сравнению с 1990-ми годами из-за ликвидации права предоставлять льготы по федеральным налогам. Не сильно повысилась и доля поступлений от региональных и местных налогов в общем объеме налоговых доходов региональных и местных бюджетов[49].

Отмена оборотных налогов и налога с продаж

Один из важнейших результатов налоговой реформы – поэтапная отмена экономически неэффективных оборотных налогов. С 2001 года отменили налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (1,5% выручки от реализации), ставку налога на пользователей автодорог снизили с 1,25–3,75 до 1% оборота, а в 2003 году его полностью ликвидировали.

Чтобы компенсировать потери от отмены налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, в 2001 году ввели муниципальный налог на прибыль организаций со ставкой не выше 5%, хотя ожидаемого результата это не принесло. В 2001 году ввели акцизы на дизельное топливо и моторные масла, а также резко повысили акцизы на бензин, что компенсировало потери от снижения ставки по налогу на пользователей автодорог.

Отмена оборотных налогов расширила базу по налогу на прибыль организаций: в 2001 году поступления по нему выросли на 0,36% ВВП, а в 2003 году – еще на 0,12% ВВП (табл. 2). Кроме того, в 2003 году вступили в силу дополнительные меры, направленные на замещение выпадающих от отмены оборотных налогов доходов. Стали индексироваться ставки акцизов, одновременно часть их взимания была перенесена на конечное потребление. Ставки земельного налога повысились в 1,8 раза с передачей федеральной части поступлений в региональные бюджеты.

Таблица 2. Влияние отмены оборонных налогов и компенсирующих мероприятий на налоговую нагрузку, % ВВП

www.ru-90.ru